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学前教育是国民教育体系的重要环节，是学生成长成才的起步阶段，也是当前社会广泛关注、群众普遍关心的教育热点。市委市政府高度重视学前教育工作，指出要补齐学前教育短板。为此，根据市政协2017年度工作安排，4-6月，由陈亦殊副主席牵头，组织部分政协委员成立专题调研组，通过实地走访我市部分幼儿园，召开部门座谈会等形式，就我市学前教育发展情况进行专题调研。现将调研情况报告如下： 一、基本情况 为进一步加快我市学前教育改革发展步伐，促进学前教育均衡优质发展，我市于2011年出台了《乐清市学前教育三年行动计划（2011-2013）》，2015年9月出台了《乐清市发展学前教育第二轮三年行动计划（2015-2017）》，同时出台了一系列配套政策，我市学前教育发展取得了一定成效。 （一）经费投入逐年增长。2014年，乐清市财政预算安排学前教育经费4592万元。2015年预算安排学前教育经费7029万元，同比2014年增长53%。同时，2015年出台“普惠性民办幼儿园认定与管理”政策，在温州地区率先落实普惠性民办幼儿园奖补，市财政安排了“四个”一千万，用于民办幼儿园的奖补。2016年，预算安排学前教育经费 11971.55万元，同比2015年增长70%。 （二）资源总量增加。2016年全市新建改扩建幼儿园61所，新增幼儿园建设面积206440㎡。据统计，2014年，共有准办园243所，其中公办园8所，民办园235所，在园幼儿49422人；2015年，共有准办园252所，其中公办园10所，民办园242所，在园幼儿55744人；2016年，共有准办园258所，其中公办园13所，民办园245所，在园幼儿58790人。 （三）教师素质提高。2014年，幼儿园教师资格证持有率为43.14%，大专及以上学历比例为51%；2015年，幼儿园教师资格证持有率为53%，大专及以上学历比例为62.9%；2016年，幼儿园教师资格证持有率为75.1%，大专及以上学历比例为77.38%。 虽然我市学前教育整体实力明显增强，但是由于底子薄、历史欠账多，且随着“二孩”政策的全面实施，我市2016年出生7371人，比2015年增加了4165人，二孩出生3000多人，比2015年增加了2961人。近三年我市公办园数量仍不够，远远不能满足老百姓需要的优质、方便、普惠的幼儿园资源，需实行公、民办园“两条腿走路”，一方面是加快公办园建设，另一方面是提升规范民办园，弥补公办园不足。 二、存在的问题和原因分析 （一）公办园布局不科学，民办园设置随意 1．公办园布局不均衡。我市公办园发展起步迟，市区三所公办园的格局持续了几十年，2013年才开始逐步建设，山老区地区因中小学校网调整空置多建设快，而人口密集地区因土地资源紧张落实困难，如大荆学区片有5所公办园，而柳市仅有一所公办园，北白象镇、虹桥镇目前没有公办园。市区目前筹集的多个幼儿园主要集中在新区，如市幼清河园、市幼胜利园、机幼滨海园等，而高架桥以北城区的三环至五环路之间没有规划新幼儿园。老城区一些老园因园舍场地限制，发展规模已不能满足群众需求，如市幼文笔园区。同时，因乡镇撤扩并影响，原布局规划离现乡镇（街道）中心区域距离远，给群众带来交通不便，如象东幼儿园是原象阳镇公办园现并入柳市镇，是柳市片区唯一一所公办园，距离柳市镇中心城区约7公里，接送极其不便。 2．民办园“扎堆现象”严重。我市民办园园舍大都是租房，随意性大，且一些民办园审批规划时没有考虑布局均衡问题，造成幼儿园之间恶性竞争。如虹桥飞虹路上就有8所幼儿园，市区西门片2公里范围内有准办园16家，教学点20多家。 3．区域建设重复性。公办园规划建设时没有考虑区域内优质园重复性问题，形成民办优质园与公办乡镇中心园区域间竞争局面，造成资源浪费，难以发挥乡镇中心园的辐射作用，也冲击了优质民办园。如我市某街道中心区域现有一所省二级园，目前规划在同区域建设一所公办园。 4．住宅配套幼儿园建设滞后。我市新建小区配套幼儿园建设和使用政策未得到很好的落实。近几年，市区新建大小楼盘不下20个，规划配套幼儿园的只有2个，且目前未建成使用，无法满足小区居民对幼儿园的需求。 （二）公办园占比低，民办园普惠性不高 普惠性幼儿园是指面向大众、收费较低、保教质量有保障的幼儿园。根据学前教育“二轮计划”，2016年普惠性幼儿园覆盖面积达到68%以上，2017年普惠性幼儿园覆盖面积达到80%以上，但实际情况是，2016年乐清普惠性幼儿园占比仅为50.99%，尚未达到目标，出现“入公办园难、入民办园贵”现象。 1．公办园园数少、建设慢。我市准办级以上幼儿园258所，其中公办园13所，仅占总数的5%，全市在园幼儿58790人，公办园的在园幼儿数为2685人，仅占4.5%。温州上述两项占比平均分别为8.88%和14.4%，我市占比在温州市位列倒数第二。目前为止，全市25个乡镇（街道）已建成公办园的乡镇13个，仍有12个还没有或正在创办公办园，离我市学前教育“二轮计划”确保每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园的目标还存在很大差距。 2．民办园普惠程度低。目前我市民办园245所，占我市准办级幼儿园数的95%，但是普惠性民办园为121所，占比仅为49%。我市民办园“低、小、散”现象普遍，很多小型民办园生均所占空间较小，教育设施较简陋，设备较陈旧，难以达到《乐清市普惠性民办幼儿园认定评估标准》中的规定要求，我市2015年度申报普惠性民办幼儿园为145所，认定为80所。同时，我市民办园面临高租金压力，如北白象前岸幼儿园年租金135.98万元，北白象领跑者幼儿园年租金78万元，且还要缴纳20%的税款。沉重的办学成本致使民办园收费贵，难以实现普惠性。一些办学质量较高的民办园不愿实行普惠性或退出普惠性，如虹桥妇联幼儿园为省一级园，在2016年开始逐步退出普惠性，现其小班收费已达7430元/学期。 （三）公办园引领作用未突显，民办园运营提升难 1．公办园龙头示范作用未发挥。公办园在项目建设、教师编制等方面都获得政府的大力支持，我市重点打造了市中心幼儿园、市机关幼儿园等省一级园，但是我市公、民办幼儿园还处在各自为政的局面，公办园对民办园在教学理念、教学设计、教学方法等方面的示范引领作用未发挥，对我市幼教水平的辐射带动作用未发挥。如市区公办园对其他乡镇公办园和民办园示范引领作用不大，尤其是对民办园教师的指导培训，目前民办园教师到公办园培训的机制还未建立。 2．民办园运行困难。尽管我市财政经费对民办园的奖补有了较大提高，但与现实需求仍存在较大差距，2016年，乐清市财政预算安排学前教育经费11971.55万元，用于扶持民办园发展2700多万元，仅占22.6%。我市很多民办园运营面临入不敷出，如北白象约有20%的幼儿园处在亏损或亏损边缘，多数幼儿园只是在维持正常运行。《浙江省等级幼儿园评定标准》中三级园标准规定户外活动场地生均面积不少于2平方米，有一定比例的绿化面积（生均0.5平方米以上）。我市大部分民办园规模小，场馆小，要想提升等级园需扩建，用地指标成最大制约要素，如南塘朝霞幼儿园、北白象爱绿幼儿园都计划由省二级示范园向省一级园提升，均因土地指标无法落实造成场馆扩建难度大，等级园提升困难。 （四）公办园教师缺口大，民办园师资不稳定 1．公办园编制未核定。到2016年底，我市学前教育专任教师2953人，其中公办228人，占比7.7%。目前，我市还没有核定公办园教师编制，只能从公办中小学教师编制中调剂，随着我市公办幼儿园建设力度的加大，公办幼儿教师非常紧缺，缺口约800名。 2．民办园教师待遇低。我市很多民办园频繁更换教师，家长意见大，幼儿经常处于与老师的适应阶段，如乐清城区维多利亚幼儿园某小班本学期已更换了3名老师。据了解，非在编教师难以享受在编教师60%工资标准，而且“五险一金”难以到位，造成民办园教师队伍不稳定。 3．民办园教师素质不高。我市民办园教师大专学历占比85.5%，本科学历占比13.78%，获得职称的占比13.91%，高中及以下学历占比6.23%。在对民办园教师的调查研究中发现，大多不是普通高校专科毕业，而是职高幼教毕业，其素质与全日制幼师毕业生悬殊较大。 4．培训资源不均衡。一方面根据我市有关教师职后培训政策规定，等级越高的幼儿园政府给予的培训资金补贴越高，拥有参加政府组织开展的培训尤其是高层级的培训名额也就越多，政府派专门的指导人员入园对幼儿园教师开展培训的次数也就越多。在我市这样的参训名额大部分是被公办园占据，很多民办园由于等级低，教师参训机会很少，部分农村民办园未纳入培训范围。民办园尤其是规模小的园所考虑自费请人培训成本较高，只能是少培训或不培训。另一方面，我市园长专业发展管理制度不完善，缺乏园长专业交流组织，尤其是民办园园长，未能及时接受继续教育或者专业知识培训。很多民办园园长不是学前教育专业出身，多数是经营者不是教育者，考虑经济利益而不是保教质量提升。 （五）无证园取缔难，有证园监管未统筹 1．无证园“今关明开”现象反复。据教育部门统计，目前我市还有约174家教学点（无证）及其他非法办园、无证办园，“住宅式”“家庭式”幼儿园仍大量存在。我市没有建立一个统筹协调机构，对无证园实施取缔困难。教育行政部门运用的手段是给无证幼儿园贴封条、送达限期整改通知书，很多无证园出现“打一枪换一炮”现象。部分外来务工人员因户籍政策和教育就学政策的限制，难以进入公办园，同时因经济条件也无力承担高额的教育费用，只能选择这些较差的无证园，如北白象高中工业区的迪乐尼等几个教学点。 2．办学行为不规范。一些民办园为了争抢生源，除了相互压价、节假日、双休日上课、擅自提前开学时间、推迟学期结束时间、非法接送车等外，还一味迎合家长“不让孩子输在起跑线上”的扭曲心理，打着“幼小衔接”的旗号，推行“小学化”，严重影响了幼儿身心健康发展。 3．多头管理、标准不一。造成对幼儿园园长和教师精力的牵制，对正常教学秩序产生一定的影响，幼儿园负担重。如某幼儿园厨房门，因消防和卫生部门检查标准不一，反复整改，既花物力又花人力。 三、几点建议 （一）优化公办园布局，规范民办园网点 一是完善我市幼儿园规划，为幼儿园建设用地提供制度保障。参照中小学建设用地控规方法，在项目开发规划的同时，控规部分幼儿园土地，由土地储备中心收储后移交政府建设。二是按照“规模适度、接送方便、安全实用”的原则，各乡镇（街道）政府将幼儿园建设纳入城镇、新农村建设规划，根据当地经济发展状况及人口发展预测和人口流动趋势，科学制订幼儿园布局规划。注重控制服务半径及交通便利程度，柳市、虹桥等人口相对集中、入园需求较大的区域应规划片区建设多所公办园，盐盆等相对面积较小、人口较少的街道，在农村集中居住区规划一所中心公办园。加强政策导向，探索混合制公办园建设，如小学班级、学生数量少，校舍空置多的地区，考虑幼儿园、小学一起办学。三是教育部门在审批民办园时综合考虑区域学前教育需求情况和区域均衡发展问题，使民办园的数量、规模适应区域需求，防止在同一区域内相同类型的幼儿园过于集中。四是对一些已有等级民办幼儿园的区域要评估建设公办中心幼儿园的必要性，扶持已有的等级民办园，将经费投向更薄弱的区域。可考虑将公、民办强强联合，公建民办、民办公助、公民办合办等模式，可借鉴瓯海区“公建民营”模式。五是在出让商品房土地和安排经济适用房土地时，根据学前教育设施布点规划，以教育用地划拨或作为土地竞拍的前置条件安排好幼儿园建设用地。落实好《乐清市住宅小区配套幼儿园建设管理实施办法》，真正将配套幼儿园与小区建设同步规划、同步建设、同步交付使用的“三个同步”落实到位。 （二）建设发展公办园，扩大扶持普惠性民办园 一是加快公办园园所建设。推进“一镇一园”规划目标，利用置换中小学，企业腾空厂房、“大拆大整”拆后的土地利用，督促每个乡镇（街道）至少办好1所公办中心幼儿园，真正形成以公办幼儿园为主体的办园格局。以集中规划、集中审批、集中招投标的方式，开设绿色通道，压缩工程前期的各项审批手续时间，减少项目实施“肠梗阻”，实现建设工程“一站式”服务。二是扩大普惠性民办幼儿园覆盖面。加快普惠性民办园的认定进度，对普惠性民办幼儿园实行分类管理，根据办园条件、保教质量、管理水平、收费标准等因素，分为A、B、C三类，通过分类促进普惠性民办园上水平，加强规范，引导提升，如对A类加快提升为省一级园办学标准和水平，加大政策补助倾斜力度。同时实行动态管理，经认定的普惠性民办幼儿园有效期为三年，实行一年一评估，三年一认定，实行退出机制，明确退出时限。同时加大帮扶力度，采取对口帮扶、派驻公办教师等方式，探索实践‘名园+新园’的办园模式，带动新办民办园成长，大力引导并支持民办园提供普惠性服务。建立奖补机制，借鉴我省海宁市先进经验，通过以奖代补方式，普惠性民办园和公办园享受同等的年审奖励、升等奖励、结对帮扶补助等。构建家门口的幼儿园，鼓励有条件的大企业、大机关、大集体、街道、村镇兴办带有福利色彩的普惠性、服务性幼儿园。 （三）发挥公办园龙头作用，提升民办园办园水平 一是发挥公办园示范辐射作用，通过以提高带普及，以普及促提高，缩小公、民办学前教育差距。学区、教研室发挥引领作用，成立以公办园园长为主要成员的专家指导组，每学期定期组织专家指导组成员深入辖区内的民办园、村办园指导工作，内容涉及幼儿园的园长管理、教育教学、卫生保健、食堂管理、安全工作等方面。采用多种方式进行支教带教活动，如全职支教，每所公办园每年派一名骨干教师全职支教辖区内民办园，深入班级指导和帮助教师提高教学和科研能力，要求时间不少于一年，借鉴瑞安将公办园园长派到民办园当园长的经验，抓好上规模上档次的民办园。开展“协作教研”活动，以辖区公办园为园本教研基地，先派公办园骨干教师深入民办园协作制订教研活动计划，定期指导民办园教研活动开展，民办园分期分批派教师参加公办园的教研活动。二是打造民办优质教育品牌，把“等级幼儿园创建”列入“补短板”项目，借力创建提升民办园等次。逐年加大民办教育财政奖补力度，对民办园在建园舍征地、房租等方面给予一定的政策倾斜和税费减免，最大限度地激发民办等级园的创建积极性。制定出台《关于政府向社会力量购买学前教育服务的实施意见》，支持社会力量办园，吸引社会资金和民间资本合作兴办民办园，拓宽融资面，改善办学条件。同时引进省内外、国外优质教育资源到我市办学，形成多渠道、多形式、多层次办学，打造我市幼儿教育品牌。 （四）保障公办园队伍，稳定民办园师资 一是保障公办教师配备。做好公办园教师事业编制核定工作，严格按岗位设置标准配备幼儿园教师，提前谋划，合理解决公办园教师编制紧缺问题，配齐配足专任教师、保育员、保健人员和其他规定必须配备的人员，由市教育局进行统一招聘、考录优秀人才从事学前教育；扩大免费定向师范生招生规模，吸引优秀学生报考学前教育专业，同时可鼓励适合学前教育的义务教育学校教师到公办园任教，并适当加大男性教师比例。二是提高民办园教师待遇。以非编教师人均年收入不低于当地社会单位在岗职工平均工资为目标，依法落实“五险一金”等社会保障，建立幼儿教师工资待遇保障机制，借鉴我省海宁市非编教师和在编教师逐步实施同工同酬目标；探索建立民办园教师年金制度，提高民办园教师的退休待遇，如设立民办园教师养老保险专项补贴等；建立健全民办园教师人事代理服务制度，保障教师在公办园和民办园之间合理流动；提高补贴，完善职称评定体系，依法保障民办园教师进修培训。三是建立满足不同层次和需求的培训体系。依据教师专业发展阶段，采取分层、分类和重点项目结合的方式进行培训。民办园教师严格做到持证上岗，规定每年培训学习次数，确保三年内民办园园长、专任教师培训率达到100%。鼓励民办园加入区域性的幼儿园名师工作室或者培育室，完善骨干教师的培养，不断促进骨干教师群体的持续增量。将幼儿园教师纳入教师专业发展培训平台，将幼儿园骨干园长、教师培养纳入到骨干校长、教师培养工程，选派骨干园长、教师参加省、温州市级培训。建立城乡之间、公民办之间的教师双向进修帮教制度，借鉴医院选派医生到上级医院学习进修制度选派民办园的骨干教师和园长到省示范公办园挂职培训。成立我市学前教育发展指导委员会，加强园长管理，定期召开园长会议。 （五）整合管理资源，完善管理机制 一是加大对无证园的专项治理力度。按照“规范一批、整合一批、淘汰一批”的思路，以所在乡镇（街道）属地管理为主原则，通过限期整改和依法取缔等手段，规范其办园秩序，逐步实现全市“零无证”。各乡镇（街道）将辖区内无证园进行排名，实行分类处置、“末位淘汰制”，将检查结果通过网站、微博、公告等向社会公示，督促举办者对照规范要求加强自我整改，从源头上杜绝非法办学现象的出现。同时，切实加强日常监管，建立巡查机制，以《中华人民共和国民办教育促进法》、《幼儿园管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关规定依法予以取缔。二是健全民办园办学过程的监控机制。对存在违法违规办园行为的幼儿园，由审批机关依法及时督促整改，情节严重的要责令停止招生、直至吊销办学许可证；实行民办园信用记录公告制，将办学活动的信用情况纳入考核机制，向社会公布基本情况、教育教学质量评估情况、幼儿园受奖惩情况等，在相关网站上建立信用记录查询系统，供公众查询；开展动态监督检查制度，如组建防止“小学化”飞行视导专家组，不定期到幼儿园进行“听、看、查、访”，将“小学化”倾向纳入到幼儿园年审、晋级及年度教育科学和谐考核内容。三是进一步完善市政府统筹，市教育局主管、各有关部门协调配合的学前教育管理机制。建立财政、教育、市场监管、消防、卫生、安监、民政、妇联等部门参加的联席会议制度，每半年至少召开一次会议，通过统筹协作、相互配合，形成推动学前教育发展的合力。 |
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