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——关于张青村村民代表提案工作法的调查 农村社会治理作为社会治理体系的重要内容和基础，近年来随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，被摆上了重要位置，屡次被写入近两年的一号文件。随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村的社会结构、组织体系、利益格局等发生了较大变化，农村社会治理亦面临新的形势和挑战。新乡县张青村的村民代表提案工作法（以村民代表提案为抓手，以及时发现问题与正确解决问题为目的村民代表提案工作法）在当地取得了较好的效果，是新形势下探索村民自治有效实现形式、创新农村社会治理的有益尝试，有较好的借鉴意义。 一、主要做法 张青村位于我省新乡市新乡县，总人口1496人，306户。目前，全村有集体企业4家，民营企业18家，村集体资产5000多万元，年集体收入超220万元，农民人均纯收入2万多元，先后荣获省级和国家级“文明村”等称号。 张青村村民代表提案工作法源于上世纪90年代探索的解决村里社会矛盾纠纷、商量决议村里的重大事务的群众议事会，目前已经形成了一套较为成熟的村民自治方法。张青村村民代表提案工作法有几个主要环节。一是固定日期。张青村固定每月28号开村民代表会，产生提案；29号开群众大会，讨论通过提案；30号开“村两委会”，讨论提案并形成决议。二是自选代表。参加村民代表大会的代表由村民自主选出，以划片为主、自由结合为辅的形式，每10-15户为一组，一组自主选一个村民代表。三是民主基础上形成提案。每月月底开村民代表大会之前，村民代表向所代表的农户征求意见，形成提案，并交由党支部对提案进行分类，在调研基础上由村党支部在村民代表大会上提出提案。四是民主协商决策。提出的提案由村民代表投票表决，同意率达到80%以上后，形成正式决策；对剩余不同意见者，则在执行过程中继续协商，力争减少纠纷。五是注重执行。提案决策后，交由村委会负责执行，党支部做后盾，党员和村代表带头执行“两委会”的决策，发挥党员先锋和村代表的先锋作用。六是强化监督。提案在执行过程中，由村民代表组成的村监委在村党支部领导下对村委会执行情况进行监督，防止决策在执行中走样变向。 二、基本特征 张青村的村民代表提案工作法在当地产生了较好的效果，畅通了农民利益诉求表达渠道，维护了农村的社会治安稳定，实现了自发性到程序化的转变，克服了原有村级管理的一些弊端，体现了当前“四议两公开”基础上的制度创新。目前已推广至新乡市将近1000个行政村。从其实践过程看，呈现以下几个基本特征： （一）民主性。从张青村村民代表提案工作法的主要环节看，其中最根本的是提案的民主产生、民主协商和民主决策，建立了一种从下到上、从上到下的沟通交流协商解决机制，体现了民主基础上的集中。正是这种沟通协调机制，畅通了农民利益诉求，改变了过去等待出了问题再去解决的习惯性做法，把矛盾化解在村里和萌芽状态，维护了农村的社会稳定。村民提案工作法在张青村运用以来，村里大户之间矛盾明显减少，近些年村里没有发生过上访现象。 （二）组织性。在充分发扬民主的基础上，张青村村两委的组织作用贯穿其全过程。村民代表搜集的提案要经过党支部，由村党支部在调研的基础上分类并提出，确保了党在基层的有效领导；提案的执行由村委会负责，保障了村委会在农村的具体管理职能。张青村强有力的基层管理组织，在组织群众，增强群众谈判地位，发展集体经济等方面也发挥了重要作用。正是有强有力的基层管理组织，保证了工作法的顺利进行。 （三）实效性。张青村村民代表提案工作法，不仅包含提案的民主提出，还包含了后序的解决、执行和监督一整套完整的制度安排，在民主协商和村支部领导的基础上，明确了村委会的执行功能。在执行过程中，由村民代表组成的村监会负责监督，防止走样、变形。正是如此，村民提出的提案得到了较好的解决，才进一步增强了农民参与的积极性和动力，村民代表提案工作法才得以进入良性循环。 （四）草根性。张青村村民代表提案工作法程序简单，非常适合农村实际。用村党支部书记张泽桥的话说，“就是一月一会、提意见，非常简单，太复杂农民记不住”。随着农村外出务工人员的增多，普遍民主既不符合实际，又容易产生过度民主下的效率缺失，你一言我一嘴往往什么事情也干不成。由村民自选代表进行提案，既解决了个人利益与整体利益的关系，又防止了过度民主，还充分兼顾到了农村外出务工人员多的实际情况。正是如此，村民代表提案工作法被村民广泛接受，有了实行的基础。 （五）规范性。张青村村民代表提案法虽然简单，但又很规范化、程序化，固定日期、固定会议流程、完整的提案提出协商解决机制等，厘清了村党支部、村委会、村监会的关系，明确了党支部管决策、村委会管执行、群众代表即村监会管监督的职能定位，形成了“当家的不管事，管事的不当家，不当家、不管事的负责监督”的机制。这种规范性堵住了村干部“混日子”的想法，推着干部往前走；又防止了个别村干部“一言堂”，习惯于强迫命令的做法，倒逼村干部转变工作作风。 （六）继承创新性。张青村村民代表提案工作法，是建立在我国农村现行的四议两公开工作法的基础之上的创新，四议两公开提出农村所有重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的决策程序实施。张青村的村民代表提案是一种典型的从群众中来的工作方法，确保了“四议”中第一项党支部提议的群众性和正确性，把功夫做在室外，完整体现了“四议两公开”的从群众中来到群众中去的工作路线。 三、启示与建议 张青村的村民代表提案工作法，从其背景及发展过程来看，有一定的特殊因素，如能干的村党支部书记、较好的集体经济基础等。在新乡推广的1000个行政村，也都结合自身做了一定的改良，有的叫月末干群联席会，有的叫党员代表提案等，都体现了农村基层民主管理制度的创新。进一步看，以张青村村民代表提案为代表的这一系列做法，之所以效果较好，最为根本的是建立了农民利益诉求的表达和解决渠道，发挥了村两委的组织领导作用，形式即贴合农村实际又实现了规范化和程序化。这对工业化、城镇化背景下农村的社会治理以及农民利益的维护至关重要，对于新时期农村社会治理有一定启示意义。 （一）要注重畅通农民利益诉求渠道。随着工业化、城镇化的快速推进，以及城乡二元结构的逐渐破除，城乡要素流动加剧，农村人口大量向城镇和二三产业转移，城市资本和能人志士开始流向农业和农村，农村打破了原有的封闭状态，人员结构、利益格局乃至生活生产习惯等都发生了变化。农民的利益诉求也随之增多，并呈多元化趋势。正是在这样的背景下，近些年，农村基层纠纷矛盾加剧，上访事件频发。这些利益诉求，如果有正常的表达渠道，矛盾则不会轻易滋生成长，反之则有可能成为社会的不稳定因素。新时期农村的社会治理要把建立农民的利益诉求表达机制作为根基来抓，切实把农民的利益需求当做一切工作的出发点和落脚点，早发现，及时解决，防止小事变大事，最后只为争一口气，损坏农民利益，影响社会稳定。 (二）要强化村两委的组织保障作用。村支部和村委会作为农村的领导管理组织，是基层民主管理制度创新、农村社会治理的组织者、推动者、实施者，在农村社会治理方面有着不可替代的作用。近年来，随着农村的空心化加剧，以及农业税费改革等因素，村两委的领导管理职能有所弱化、虚化，甚至有些地区的村委会不能正常运转，无钱办事、无法办事；再加上村干部素质参差不齐，年龄老化、知识老化，无能力办事，农村社会治理缺乏主体支撑。新时期，随着城镇化的不断发展，市场化程度不断提升，农民作为独立的市场主体，对村组织的依赖将会有所减弱。面临新形势，强化村两委的组织保障作用，要通过转变基层组织职能实现，一方面改变过去消极或粗暴的管理方式，一方面要发挥基层组织在农村集体经济发展上的优势作用，强化物质保障。 （三）既要贴合农村实际又要规范化、制度化。农村具有偶发性、不规则性、综合庞杂性、细小琐碎性、相对封闭性等特有属性，产生并建立在这种特性基础之上的农村村民自治，很难用一种模式简而概之，需要探索村民自治的多种有效实现形式。一些地区在农村民主管理制度上，倾向于自上而下提出一整套程序复杂的管理制度，这些管理制度经过层层解读，越解读越繁琐，有的甚至上百条，基层干部难以操作，群众积极性不高，实际效果不理想。农村基层民主管理制度的创新，既要重视这种自下而上、贴合农村实际的探索，又要充分体现规范化、程序化、制度化，增强村干部和农民的制度意识、法制意识，使农村管理逐渐走向法制化、现代化轨道。 （四）要注重执行与监督。一直以来，由于农村特有的属性，农村政策存在“政策好、执行难”的问题，好的政策、制度安排往往在执行中走形、变样，有的甚至变成了空头支票，比如中央的扶贫、惠农政策等等，很多地区执行中逐渐背离了政策的初衷。四议两公开是现行农村管理的一项基本工作制度，体现了党在农村的领导和群众工作路线等，但很多地区疏于执行和监督，这也是新时期农村社会治理众多问题的重要原因之一。各地在农村社会治理上的探索、创新或复制推广，亦要特别重视执行与监督，不然以会议落实会议、以文件落实文件，把制度挂在墙上，这样的探索和创新没有任何意义，也没有生命力。 作者单位：河南省政府发展研究中心 |
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