北宋都水监

作为水利人，看罢此文，深感责任重大。古代，水利人至少肩负三大责任，及时预防和抵御洪灾，科学有效治水，廉洁奉公爱护属下和人民。于今，这个责任更加重大。水利事业是一个风险事业，盛世兴水，治世治水，没有资金，没有技术，不懂生态，则水利只能纸上谈兵。担负水利工作，关系人民生命财产安全，关系国家财力物力（人力），关系成败与效率。治水永远不要谈“根治”，永远不能一劳永逸，需要不避生死，不趋名利。

 中国古代负责水利（包括航运、桥梁等）工程计划、施工、管理的中央机构。它和主管水利行政的工部及其下属水部虽有联系，但没有隶属关系。都水官的设置起于秦代，汉代沿袭秦制。秦汉所设的都水长、丞，管理山、泽、苑、池、河、湖、水泉，农田灌溉和渠道堤防的修守，隶属于中央机构的太常、少府、水衡都尉和大司农。西汉在关中曾设三辅都水，成帝（一说为武帝）时设都水使者，统一管理各种机构中的都水官。东汉取消都水使者，将都水官改属地方。在都江堰即设有都水掾长。芍陂也设有都水官。西晋时立都水台设都水使者。萧梁时曾改都水台为大舟卿。隋初沿旧制称都水台，后改为都水监，主管官为都水使者。这种设置直至元代相沿不变。宋、 金、 元时主管官即称都水监与官署同名。副手称监丞或少监。都水监在地方或河道有时设派出机构，宋代在黄河设外监，主管官称为外都水丞；金代设分治都水监负责黄河河防事务；元代称为行都水监。各代的都水监及派出机构都有一批专职官员和技术人员。

在复杂、严峻的黄河水患影响下，北宋政府不断地调整着都水监组织机构内各构成要素的组合排列，以期迅速有效治理河事，由此形成了北宋中后期近 60年里，都水监组织机构处于不断整合―分化的变化中，并形成了以都水监为主体的一套组织层级严密的治水体制。

北宋立国之初，为矫五代之弊，建立了一套从中央到地方事权分散且相互牵制的政治体制。然而经过数十年的发展，事权分散的弊端在北宋中后期逐渐显现，严重影响各级管理机构的行政效率。特别是北宋初期互不统属的治水体制，彼此间难以协作治理河事，甚至在具体治理河患时产生冲突，严重阻碍对水患的治理。为此政府不得不设置都水监，将处于孤立游离状态的治水机构逐个划归都水监管辖，整合成以都水监为核心的治水体制。

仁宗嘉佑三年(1058 年)都水监设置后，政府便着手将原有相关水利机构同都水监整合为一，统一事权。而最早与都水监整合在一起的是街道司，街道司设置时间较早，起初其职权是在皇帝出巡时为皇帝开导，专门负责道路修整和积水的疏导.

继都水监建立之初便将街道司整合为统一整体后，负责洛水至汴河间运河管理的汴河堤岸司在其后也逐渐划归都水监管辖。神宗元丰二年(1079 年)二月，为开通洛水至汴河间数十里运河，引洛入汴，政府设置都大提举导洛通汴司，疏浚汴河水道，“六月戊申，清汴成，凡用工四十五日。自任村沙口至河阴县瓦亭子;并汜水关北通黄河:接运河， 长五十一里，两岸为堤，总长一百三里，引洛水入汴”。此后，为保证新运河的通畅运行，政府下令由导洛通汴司主管运河一年。第二年五月，政府“诏改都大提举导洛通汴司为都提举汴河堤岸司”。当年十月，政府将其划归都水监，“汴河堤岸司所管房廓水磨、茶场”也并置都水监管辖之下。并且汴河堤岸司管理来往商人，甚至负责来往商人的赋税征收，此职权也随着两个机构的整合转移至都水监。此后，汴河堤岸司曾一度被政府罢废，元丰八年(1085年) “并罢都大提举汴河堤岸司”。后于元符元年(1098年)四月，在工部的建议下，汴河堤岸司作为都水监辖属机构再次建立，并延续至北宋灭亡。

       为了提高都水监在治河过程中的积极性和效率， 规范都水监官员治水程序，约束都水监官员的违法乱纪行为，北宋政府建立了一套“以限制人身自 由、剥夺或黜降官职爵位以及经济处罚为主要内容的责任形式和方法”的责任追究制度， 以保障河事治理的顺利进行。

      巡护不力的责任追究。北宋自建国伊始， 便受到黄河水患的严重威胁，因此十分重视对黄河堤岸的巡河，保障河堤的完好。 如咸平三年( 1000 年) 五月 ，因巡护官看护不力，黄河于郓州五陵埽决溢，负责护卫河堤的官吏因此受到北宋政府的严惩， “知州马襄、 通判孔某坐 免 官， 巡 河 堤、作 藏 库 使 李 继 原 配 隶 许州。”

       都水监建立之后， 巡护河堤有力，保障河堤安全不致决溢进而成为衡量都水监官员治绩一个重要方面。 而对巡护河堤不力，致使河堤决溢的都水监治水官员则实行严厉的责任追究。巡护不力导致河患发生后， 北宋政府往往对都水监官员采取及时、严厉的责任追究。如元丰元年( 1078 年) 十月 ， 都水监官员、 韩村埽巡河武继宁因为疏于职守， 未能尽心巡河河堤，致使河堤决溢，即“坐大河以风雨溢岸， 失于备预”，被北宋政府处以追一官勒停的处罚，其余都水监官员也受到了冲替、 罚铜等相应的惩罚。 元丰四年( 1081 年) 九月，因巡护不力，黄河于小吴埽决溢，北宋政府追究了时任都大提举修护堤岸的张从惠的相关责任， 追毁其出身以来文字， 除名勒停， 编管于黄州， “都大提举修护澶、 濮州堤岸， 东头供奉官张从惠追毁出身以来文字，除名勒停，编管黄州……坐小吴埽河决也。”

       与此同时，河患发生后，都水监官员虽未被及时追究责任，但当北宋政府获知其巡护河堤不力导致河患发生后，迅速作出追究其相关责任。 如熙宁二年( 1069 年) ，北宋政府追究了都水监一系列官员护河不力的责任，如给予都水监丞宋昌言降职的处罚，给通判都水监张巩罚金的处罚，起因是前一年都水监官员未尽心巡堤， 致使黄河在冀 州枣强决溢。即“都水监丞宋昌言降一官， 同判冀州王庠等令冲替， 同判都水监张巩等罚铜各二十斤。”元丰四年( 1081 年) 九月 ， 因黄河小吴埽决口，后北宋政府追究了前知南外都水丞苏液、前权发遣北外都水丞陈佑甫皆追两官，”前知南外都水丞苏液，前权发遣、北外都水丞陈佑甫皆追两官……坐小吴埽河决也。”

       由此可知，都水监建立之后，北宋政府始终坚持对都水监进行严格监督。 在政和五年( 1115年) 十一月 ，北宋政府又进一步下令重申都水监巡护河堤的重要责任， 即“每遇涨水， 水官、 漕臣不辍巡视。”北宋政府甚至将都水监官员对河堤日常巡视的规定上升到法律高度， 下达大量诏令敦促都水监官员积极巡护河堤， 尽心守护河堤。显然，都水监官员切实对河堤的日常守护在都水监治理河患中， 所起的防患于未然的重要作用是不可忽视的。

       治河无方的责任追究。河患暴发后， 对河患的及时有效的治理更是河事成功的关键。 而为了促使都水监官员能够有效的治理河事，北宋政府对都水监因举措不当致使治河无方，实行严厉的责任追究制，严惩治水的都水监相关官员。 成功治理河患，制定行之有效的治河方案是首要任务， 对不能迅速有效的制定或制定错误决策导致河事失败，造成巨大损失的都水监官员，北宋政府严格追究其责任并对其进行严厉惩罚。 如“杨佐判都水监，请凿京北孟阳河，盛冬兴役，死者数百人，又坏民庐舍，发掘丘墓百五十余所， 而河讫不成， 百姓遮宰相自诉宰相……公奏理之曰‘佐始相度此河， 使生者劳弊， 死者暴露，百姓怨痛，谤议沸腾，皆佐为之，今置佐不问， 而 专 罪 余 人， 不 合人 情， 求 以 佐 为 首会。’ ”这样错误的决策，使得孟阳河的修治不仅未获成功，还劳民伤财，自然被北宋政府追究责任，受到严厉惩罚。 由此可知，北宋政府十分重视都水监在治理河事时所做出的决策正确与否。

       其次，对都水监官员未能及时救护，措置不当者， 北 宋 政 府 也 实 行 严 厉 的 惩 罚。 元 丰 元 年( 1086 年) 四月 ， 因都水监在治河过程中， 频繁兴役，却一事无成，御史中丞刘挚弹劾外都水使者范子奇等人不亲临现场考察河情，漫无目 的的胡乱指挥，“未尝亲至河上…… 欲以侥幸有成”， 最终北宋政府追究了范子奇等人的责任， 给予他们严厉 的 惩 罚， 即 “ 罚 铜 十 斤， 展 二 年 磨勘。”同年， 都水监丞范子渊又因治河时， 措置不当，导致治河工程糜费甚巨却毫无成效 ，“修堤开河，靡费巨万， 护堤压埽之人， 溺死无数。 元丰六年兴役，至七年功用不成”。被北宋政府罢黜为兖峡州知州。 元符二年( 1099 年)六月 ， 黄河于内黄决溢， 黄河东流断绝，都水监主持的回河东流之役也随之宣告失败。当此之时，以左司谏王祖道为代表的台谏们纷纷上书朝廷严惩都水监的治河官员们，最终北宋政府将吴安持、郑佑、李仲、李伟等人编管远方， “投之远方， 以明先帝北流之志”宣和元年( 1119 年) ， 都水使者赵霖在增修水利的过程中举措不当，被北宋政府追究责任， 责降两官，“坐增修水利不当， 降两官”。在熙宁六年( 1073 年) ，韩宗师罗列程昉十六大罪状， 宋神宗也认为程昉在治理河患时，处置不当，导致“修漳河， 漳河岁决; 修澽沱河，又无下尾”。最终程昉也被追究责任， 被宋神宗严厉处罚，以致其忧惧而死。

      再次，北宋中后期， 国家财政严重拮据，因此在治理黄河时， 北宋政府十分重视都水监在治理河患时尽心谋划修河事宜、减省功料的情况。 若在治河时， 出现靡费巨大、事倍功半时，要受到北宋政府的严厉追究。 如元丰七年( 1084 年) 四月 ，针对都水使者范子渊修直河时调役夫万人， 耗费功料数十万，糜费甚巨却无果而终。 面对此种情况， 北宋政府追究其责任， 给予其降一官的惩罚，“七年四月 二十二日，上批范子渊乞发急夫万人，重修直河，适当农时， 非次调发。初出于不得已，今河口既未成功……上以子渊所修直河不为功，徒费功料，以数十万计……诏子渊降一官，仍不理提刑资序也”。元佑元年( 1086 年) ， 范子渊在改任司农少卿后，其在任时的河堤决溢，又遭到御史吕陶的弹劾， 原因是徒耗钱财，却一事无成，“修堤开河，靡费巨万， 护堤压埽之人， 溺死无数。 元丰六年兴役， 至七年功用 不成。 乞行废放。”此事已过两年，但在御史吕陶弹劾之后，范子渊最终难逃北宋政府的责任追究，先是被贬黜知兖州，不久又降知西南荒凉的峡州。

       贪婪虐民的责任追究。河工、埽兵是河事治理的中坚力量，他们身处治理河患的前线， 对河事治理的成败起着举足轻重的作用。为了保障都水监治水的顺利进行， 北宋政府除在河堤未决溢前要求都水监众官员尽心巡视外，在河堤决溢后，还要求都水监官员在治河过程中廉洁奉公，严禁官员乘职务之便虐待、盘剥河工、埽兵，谋取个人私利，中饱私囊。

      首先，河工、埽兵身处河事治理的前线，在河决不断的情况下，为了河事治理的顺利进行，保障河工、埽兵队伍的稳定，成为河役顺利开展的重要方面。为此，北宋政府严厉惩处都水监官员贪污所属河工、埽兵钱财。 元丰三年( 1080 年) ，据御史中丞满中行奏称都水监丞和巡视黄河的一些使臣，有故意纵容官吏受贿的嫌疑， “逐埽军司、 濠寨人员、兵级等第出钱， 号为常例。稍不如数， 则推擿过失，追扰决罚”， 并因此造成守埽士兵在无力应付官员勒索的情况下，不得不向官府借钱应付，甚至出现埽兵、役夫的大规模逃亡。 面对如此情况，北宋政府下令遣官勘察，并对此作出严厉规定: “后应犯在赦后者，皆根勘论如法”。都水监官员除剥削河工、埽兵，勒索其钱财之外受北宋政府追究责任外，其虐待河工、埽兵的行为也受到朝廷的严厉追究。宦官程昉为外都水监丞事，倚仗权势，虐待治水专业兵- - -河清卒， “河清卒于法不他役，时中人程昉为外都水丞，恃怙蔑视州郡，欲尽取诸埽兵， 治二股河。 ……天方大寒， 昉肆其虐，众逃而归州”。后程昉这一行为受到朝臣弹劾， 因惧怕朝廷惩罚， 程昉忧惧而死。 可见，北宋政府对虐待、剥削河工、埽兵的责任追究的严厉。

        其次，北宋政府一旦发现都水监利用治河之便， 骚扰民间百姓情形时， 也毫不留情予以严惩。如孟昌龄父子历任都水监丞 20 余年，利用职务之便，搜刮民间财产， 中饱私囊。 靖康元年( 1126年) 二月 ， 御史中丞许翰弹劾孟昌龄父子擅权都水监数十年，贪污腐败， 即“相继领职二十年， 过恶山积， 妄设堤防之功， 多张梢椿之数， 穷竭民力”。北宋政府最终追究其贪婪虐民的责任，将其流放至江州。 此外，还有都水监丞杨佐在主持修河时，虐待河工， 骚扰百姓， 朝议沸腾， “臣伏见军巡院现勘孟阳河公事，准中书札子，惟只取勘后来检计官吏濠寨等。 臣穷闻众议皆云，相度此河，本由杨佐所役人夫七八千人，掘破丘墓百五十余处。 生者劳弊， 死者暴露， 百姓怨痛， 谤议沸腾，今舍佐不问，专罪余人。未审，出于圣意，将由有司之误， 以此断狱恐不合人情， 况自 正月以来，和气不应，风雪为沴，人多死亡，未必非政役失中，刑罪乖当之变，臣忝司刑狱，既有所见，不敢不陈，其孟阳河公事， 伏乞断自 圣衷，以相度者为首， 检计者为从，一例取勘， 重行贬黜。少谢劳弊之众，粗慰暴露之魂，且匹夫匹妇精诚有以动天，伏望不以臣言为迂取进止。”后北宋政府追究了杨佐的治河虐民责任。

       随着北宋都水监的发展， 在北宋中后期的近60 年的时间里，逐步形成了一套体系较为完备，较为科学缜密的都水监官员的责任追究制度。从上文可以看出，这种责任追究制度的形成和发展，在治理河患中发挥了积极作用。 同时，北宋都水监管理中的这种责任追究制度反映了北宋时期治河水平已发展到一个新的高度，同时，也显示中国古代河政发展到一个新的阶段。