|
执法实践中，行政机关实施行政处罚经常会遇到以下两种法律适用问题: 一是法律转致适用，即用“前提法”定性，用“转致法”处罚，而“前提法”与“转致法”规定的法律救济方式不一致; 二是适用“派生法”定性处罚，但“派生法”并未规定法律救济方式。针对这两种情况，行政机关应如何正确适用法律救济规定呢?《行政复议法》和《行政诉讼法》虽未作具体规定，但也不是无章可循，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本原则和基本要求及相关司法解释，行政机关适用法律救济规定应当把维护最广大人民的根本利益作为和谐执法的出发点，坚持以人为本，合理行政、高效便民的执法理念。笔者据此对适用“转致法”与“派生法”的法律救济规定谈几点看法，权当抛砖引玉，以期大家共同探讨。一、适用“转致法”的法律救济规定法律意义上的转致适用是指运用甲法认定违法性质，依据法律适用规定，按照乙法实施行政处罚，在此甲法就是“前提法”，乙法即为“转致法”。 法律转致适用通常有以下三种形式:一是直接转致，即法律明确规定转致适用某法处罚。如《产品质量法》第五十九条规定“在广告中对产品质量作虚假宣传，欺骗和误导消费者的，依照《中华人民共和国广告法》的规定追究法律责任”;二是法定转致，即其它法律对特定的违法行为的处罚有特别规定的必须转致适用。如《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款规定“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”，这就是说不是所有的无照经营行为都可依照《无照经营查处取缔办法》第十四条规定进行处罚，象王某以个体工商户的组织形式无照经营服装，就应依照《城乡个体工商户管理暂行条例》进行处罚;三是原则转致，即按法律适用原则转致。如某企业未依法取得省级人民政府拍卖业管理部门的审核许可和工商营业执照，擅自以有限责任公司的名义从事拍卖活动，从违法性质看，该行为构成了《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第(一)规定所指无照经营行为，也属《公司法》第二百二十四条规定的冒用有限责任公司名义经营的行为，但按照特别法优于普通法的法律适用原则，对该违法行为转致适用《拍卖法》第六十条规定处罚更为恰当。当上述三类情形的“前提法”与“转致法”规定的法律救济方式不一致时，可依照以下原则适用法律救济规定:(一)“前提法”与“转致法”仅其一有行政复议前置规定的，不应限定当事人行政复议前置。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”，这就是说当事人对行政机关依照行政复议前置法律作出的具体行政行为不服，必须先申请复议，不得直接向人民法院提起行政诉讼，但当事人认为行政机关适用的“前提法”与“转致法”中的非复议前置法律不当的，不受其中复议前置法律规定法律救济方式的制约，可以直接向人民法院提起诉讼。如王某未依法取得营业执照，擅自以个体经营组织形式经销服装，工商行政管理机关认定王某的行为构成了《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第(二)规定所指无照经营行为，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款规定转致适用《城乡个体工商户管理暂行条例》第二十二条规定和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条规定进行处罚。工商行政管理机关认定王某的无照经营行为适用了两个不同的行政法规，其中《城乡个体工商户管理暂行条例》有复议前置规定，而《无照经营查处取缔办法》却无此规定。复议前置属限制性规定，工商行政管理机关应本着利民、便民、宽民的原则，按照《无照经营查处取缔办法》和《行政诉讼法》的规定告知当事人法律救济的途径和期限，不能限定当事人行政复议前置。(二)“前提法”与“转致法”的行政诉讼期限不一致的，应告知当事人其中诉讼期限最长的法律救济规定。《行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”就有关工商行政管理法律、法规而言，“另有规定的”的法律、法规主要有两类:(一)可直接起诉，诉讼期限皆为15天。如《广告法》、《计量法》、《标准化法》、《药品管理法》等;(二)均须复议前置，诉讼期限皆为30天。如《城乡个体工商户管理暂行条例》、《企业法人登记管理条例》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《广告管理条例》等。行政机关实施行政处罚适用多个法律规定的，应当以人为本、合理行政，避免采用损害当事人权益的方式，宜适用诉讼期限最长、法律救济方式灵活多样的法律确定法律救济规定。如李某采取破坏电子秤准确度的手段使销售的商品短斤少两，工商行政管理机关认定李某的行为属《消费者权益保护法》第五十条第(九)项规定的损害消费者权益行为，转致适用《计量法》第二十七条规定进行处罚。此例工商行政管理机关认定李某的违法行为适用了两个行政诉讼规定不一致的法律，其中《消费者权益保护法》的诉讼期限为三个月，而《计量法》的诉讼期限为15天。对此，行政处罚机关应本着合理行政，宽民利民的原则，按《消费者权益保护法》的规定告知当事人法律救济规定。二、适用“派生法”的法律救济规定 “派生法”是指立法机关依照相关法律或法规的规定制定的对该法律或法规作出解释性、细则性、操作性的法规或规章。如《欺诈消费者行为处罚办法》第一条规定“为制止经营者提供商品或者服务中的欺诈消费者行为，保护消费者的合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的有关规定，制定本办法。”在此，《欺诈消费者行为处罚办法》就是《消费者权益保护法》的“派生法”，而《消费者权益保护法》则是“原生法”。但仅依照某些法律的立法原则和立法精神制定的非解释性、细则性、操作性的单行法，则不属“原生法”的“派生法”。如《江西省户外广告管理条例》是江西省人大依照《广告法》等法律、法规制定的对本省户外广告进行监督管理的单行地方性法规，并不是《广告法》等法律、法规派生的解释性、细则性、操作性法规。“派生法”根据“原生法”的多少可分为两大类:一是“单一派生法”，即“派生法”是根据一个“原生法”制定的，例如《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》、《商标法实施条例》、《药品广告审查办法》、《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》等;二是“共同派生法”，即“派生法”是根据多个“原生法”制定的，例如《企业年度检验办法》、《酒类广告管理办法》、《户外广告登记管理规定》等。“派生法”多为规章或地方性法规，一般都未规定具体的法律救济方式，但其在法律效力上属“原生法”的下位法，它只是针对“原生法”的解释性、细则性、操作性的法规或规章，其设定的规定应符合“原生法”的立法目的和立法精神，即一切规定源于“原生法”，当然，法律救济规定也不例外。行政机关适用“派生法”实施行政处罚，遇到“派生法”与“原生法”规定的法律救济规定不一致的，可按照以下原则确定法律救济方式:(一)适用“单一派生法”实施行政处罚的，按照“原生法”的规定告知当事人法律救济方式。如王某以牟取非法利润为目的经销盗版图书，工商行政管理机关按《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第一款第(七)项规定认定王某的行为属投机倒把行为，依照《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第十五条第一款第(十)项规定予以处罚。在此，《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》虽未规定具体的法律救济方式，但该法是《投机倒把行政处罚暂行条例》的“单一派生法”，行政处罚机关应当依照《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定告知当事人法律救济方式。(二)适用“共同派生法”实施行政处罚的，按照“原生法”中有利于当事人的原则确定法律救济方式。“共同派生法”是依照多个“原生法”制定的，而几个“原生法”规定的法律救济方式并不尽一致，行政机关适用“共同派生法”实施行政处罚，在选择“原生法”规定的法律救济方式时应按照不损害当事人的合法权益，宽民便民的原则适用法律救济规定。例如，某有限责任公司无正当理由未在本年度的3月15日前向企业登记管理机关报送上年度年检材料，该企业的公司登记管理机关依照《企业年度检验办法》定性处罚。我们知道《企业年度检验办法》是国家工商行政管理总局根据《企业法人企业登记管理条例》和《公司登记管理条例》制定的，而《企业法人企业登记管理条例》与《公司登记管理条例》规定的法律救济方式并不一致，《企业法人企业登记管理条例》有复议前置规定，且不服行政复议决定的行政诉讼期限也与《公司登记管理条例》的规定不同(《企业法人企业登记管理条例》规定为30天，《公司登记管理条例》应为15天)，对此工商行政管理机关应依照《行政复议法》第九条和《行政诉讼法》第三十九条规定告知当事人法律救济方式，即行政复议期限为60天，行政诉讼期限为三个月，不宜限定当事人履行行政复议前置规定。值得一提的是，《企业年度检验办法》中规定的行为，若《企业法人企业登记管理条例》或《公司登记管理条例》有专门规定的，应从其规定。当然，其法律救济规定也不例外。三、行政机关未告知或错误告知当事人法律救济规定的处理方式行政机关实施行政处罚或作出复议决定未告知或错误告知当事人法律救济规定，从本质上看，属违反法定的行政处罚程序或变相阻挠当事人依法申请法律救济行为，极易导致两种危害后果:(一)多规定法律救济期限，易使当事人麻痹大意，而延误正确的法律救济期限;(二)未告知或少规定法律救济期限，就侵犯了当事人的合法权利。对此，《行政处罚法》第五十五条和《行政复议法》第三十六条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。因此而产生的当事人的行政复议和行政诉讼权益的维护，则可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第四十一条和第四十三条规定，从当事人知道或者应当知道正确的法律救济期限之日起计算法律救济期限，被耽误的时间不计算在法律救济期限内，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 |
