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2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（下称21号文），文件中涉及多条计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式。现今，ppp市场庞大，对该文件的解读以及对文件中各计费公式的解读也十分必要。 首先总体说明一下，21号文所要求的各项公式实际上对于政府较为有利。ppp模式中，政府支付等额本金通常有三种情况：①等额本金政府付费公式对社会资本方有利，社会资本可以提前收回投资，但是政府方前期财政压力大，因此地方政府很少采用。②等额本息政府付费公式，该方式较为平衡，对社会资本方而言，可以每年都获得等额的收入，项目公司运营平稳，收稳定。在政府而言，每年支付的额度一样，可以平滑财政支出。第三种就是21号文所提及的，从政府角度出发，设定对政府方有利的标准。该政府付费公式下，政府方支出责任为前期投入较少，之后逐年投入。该方式能够保证政府方的支付能力财政压力不大。但是对于社会资本方而言，前期资金回收较少，需要在后续经营时间中逐步回款。这样无形中增加的是社会资本的资金使用成本以及政府换届财政政策转向等风险。 下面看一下21号文各项公示及算法。 该文件对上述公示有定性要求：合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。 在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。” 从公示计算以及文件要求角度分析可知，经政府财政和审计部门确认的全部项目建设投资，而且是PPP项目公司实际支出额。21号文公式计算的是PPP项目运营期间政府补贴支出责任，所以21号文公式以总建设支出和年度运营成本的发生总额为基础，并未考虑不同PPP项目的建设期长短、建设资金支付与大修理支出等不同现金流情况，而这些对PPP项目的财务收益率都将有影响。此外，各地的税金政策有差异，PPP项目公司所收取的政府财政补贴如何征税也不是一个确数。 当下，各专家诟病文件想必是出自以下考虑：21号文所提供的公式操作PPP项目前期采购，则意味着后续政府支付的可行性缺口补贴基本逐年以折现率的比率递增。但是在实际上项目公司的债务融资比例一般较高，融资费用额较大，直接提高了资金使用成本。 最后总结一下吧，我们能看到，21号文在ppp模式中起到的奠基作用是明显的。在政府的税收收入和一般公共预算支出逐步增加的情况下，地方所承担的可行性缺口补贴责任是在逐年同步递增的。该文件的出台使得PPP项目的可行性缺口补贴责任占基本财政支出的比重相对平稳，则可以同等财政支出最大限度发挥出引进社会资本开展PPP项目的效用。 |
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