|
□浙江省杭州市萧山区食品药品监管局 倪晴方 近几年，笔者在日常监督检查中发现，有部分药品零售连锁门店（以下简称连锁门店）独立购进药品进行销售。这一独立购进药品行为主要有两种情形：一是从药品零售连锁企业（以下简称连锁企业）以外具有合法资质的药品企业购进药品进行销售；二是从非法渠道购进药品进行销售。这两种情形有无违反相关法律规定？若违法如何定性处理？对此，笔者结合相关法律规定做一分析。 一、从连锁企业以外具有合法资质的药品企业购进药品进行销售的情形 实践中，连锁门店从连锁企业以外具有合法资质的企业购进药品是否属于违反药品管理法规，存在较大分歧。其中有观点认为，该行为虽违法，但是药品监管部门不应对其进行处理。理由：一是连锁门店从其他合法企业购进药品，不属于从非法渠道购进。二是连锁门店分直营门店和加盟店两种模式，直营门店是连锁企业直接设置的分支机构，连锁企业对其具有直接管理权。也就是说，直营门店从其他合法企业购进药品是连锁企业内部管理不善的问题，不应由行政法规调整。加盟店是单独企业，其必须从连锁企业购进药品是基于它与连锁企业双方签订的加盟协议，加盟协议包括加盟店由连锁企业配送所有商品，加盟店使用连锁企业字号等条款。因此，加盟店从连锁企业以外其他合法企业独立购进药品是违反了加盟协议的行为，属于双方合同纠纷，不应由药品监管部门处理。 笔者认为，该种观点比较片面。判断某一行为是否是行政违法行为，具有一定社会危害性是必备的客观要件。而连锁门店从其他合法企业独立购进药品具有社会危害性，因此，该行为应当由药品监管部门予以规制。理由是：连锁门店的设置条件与单体药店存在明显不同，如连锁门店在接收配送中心药品配送时，只需核对配送药品的品名、规格、批号、生产厂家、数量等内容，且签字确认后，即可将药品上柜销售，省去了对供货单位的资格审核、购进验收记录查验等手续。正是由于连锁门店特定的设置条件，决定了其必须从连锁企业购进药品才能保证药品质量和安全。所以说，连锁门店独立购进药品不仅是连锁企业内部管理问题，而且涉及药品质量是否可靠、公众用药是否安全有效，是一种需要用行政法规制的行为，属于药品监管部门的监管范围。 既然药品监管部门可以处理，但如何定性处罚呢？从药品管理法规来看，《药品经营质量管理规范实施细则》（以下简称《实施细则》）第六十六条第二款规定：“药品零售连锁门店不得独立购进药品。”《药品管理法》第七十九条规定：“药品经营企业未按照规定实施《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》、《药物非临床研究质量管理规范》、《药物临床试验质量管理规范》的，给予警告，责令限期改正。”根据上述规定，连锁门店从其他合法企业独立购进药品的行为已违反了《实施细则》第六十六条第二款的规定，应按《药品管理法》第七十九条规定进行处罚。 二、从非法渠道购进药品进行销售的情形 对于连锁门店从非法渠道购进药品行为，应由药品监管部门依照有关法律法规作出行政处罚，执法实践中不存在分歧和争议。《药品管理法》第三十四条明确规定：“药品生产经营企业、医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品。”显然该行为已违反了上述规定，同时也违反了《实施细则》第六十六条第二款。对于前者，《药品管理法》规定了明确的罚则，即该法第八十条内容；对于后者，《药品管理法》第七十九条也明确规定了相应罚则。由此可见，连锁门店从非法渠道购进药品的行为违反了两个以上法律条款，适用《药品管理法》第七十九条或第八十条进行处罚都符合法律规定，但在案件具体处理中，执法人员就应依据法条竞合原理和一事不再罚原则，按照“从一重处罚”处理原则进行判断。就上述两个罚则而言，《药品管理法》第八十条规定明显比该法第七十九条规定处罚重，所以，对连锁门店从非法渠道购进药品的行为应按照《药品管理法》第八十条规定进行处理。 三、其他相关问题的探讨 首先，尚未通过《药品经营质量管理规范》认证的连锁企业，连锁门店独立购进药品行为是否适用《药品管理法》第七十九条？《药品管理法》第十六条第一款规定：“药品经营企业必须按照国务院药品监管部门依据本法制定的《药品经营质量管理规范》经营药品。”该条规定说明所有药品经营企业，包括连锁门店都应当按照《药品经营质量管理规范》进行经营活动。《药品管理法》第十六条第一款规定：“药品监管部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书。”从该条款看，国家对药品经营企业经营活动的认证是对该企业符合《药品经营质量管理规范》的一种认可，并不影响药品经营企业是否接受《药品经营质量管理规范》的约束。综上所述，连锁企业未通过《药品经营质量管理规范》认证，其连锁门店独立购进药品行为可以适用《药品管理法》第七十九条进行处罚。 其次，能否将直营门店作为行政相对人主体进行处罚？即直营门店独立购进药品销售后，药品监管部门可否将直营门店作为行政相对人单独进行处罚？对于这一问题，在实践中有两种观点：第一种观点认为直营门店不能作为行政相对人，理由是《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”在这一规定中，未把公司分支机构列入行政相对人主体，虽然有“其他组织”可以作为主体，但是这里的其他组织与法人是并列关系，也即是平等的主体，但公司分支机构与法人是隶属关系，所以公司分支机构不属于“其他组织”，不属于行政相对人范围，作为公司分支机构的直营门店当然也不能作为行政相对人。第二种观点认为直营门店可以作为行政相对人，笔者也持该种观点。理由是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中，认为民事诉讼主体包括公民、法人、其他组织，“其他组织”包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构；国家工商行政管理局在1999年第233号文《关于认定违法行为主体有关问题》中认为，法人的分支机构虽不具备民事责任能力，但却可成为行政相对人。作为连锁企业分支机构的直营门店，有单独的营业执照、经营许可证，以及能体现该门店特点的独立店名，因此，直营门店相对于连锁企业而言，具有一定的独立性。虽然没有法规和司法解释对直营门店是否属于行政相对人的问题直接作出规定，但参照上述司法解释及工商部门的适用意见，药品监管部门在行政处罚时，可以依据《行政处罚法》规定的“其他组织”，将直营门店作为行政相对人主体进行处罚。
|
|
|
