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来源：ADA 玩石发表 ——从一起无证经营药品案件谈共同违法行为的违法主体认定 日前，笔者及同事在日常执法中发现，辖区内一门面房内陈列有近百个品种的药品，并悬挂有"康复治疗中心"字样的招牌。经查，该"康复治疗中心"系1月前由陈某及孙某共同出资合伙开办，口头协议由陈某负责，未申办《药品经营许可证》或《医疗机构执业许可证》，也无《工商营业执照》，以其它单位的名义从外地某药品批发企业购进药品4020元，并未经诊疗、不凭处方直接向公众销售药品1000元。办案人员准备以无证经营药品为案由进行立案时，就违法主体如何认定时产生了分歧。 第一种意见认为，该"康复治疗中心"虽未经任何机关的批准或登记，但其实际上已具备组织的性质，即有2个以上的人员，共同的目标，固定的场所及一定的资金，故应以该组织即该"康复治疗中心"为违法主体。 第二种意见认为，陈某和孙某是个人合伙，无证经营药品的行为是由陈孙二人的共同行为，故违法主体应为陈某和孙某，在同一行政处罚决定书中实施合并处罚。 第三种意见认为，违法主体应为陈某和孙某，但应根据他们各自的违法情节和责任大小分别予以处罚。 第四种意见认为，违法主体应为陈某和孙某，但由于是陈某负责，处罚决定书被处罚对象一栏中应为陈某。 如何确定本案的违法主体，首先要确认未经登记的"康复治疗中心"是否属于法人或其他组织？然后才是采取何种方式对多个违法行为人实施处罚？ 一、未经登记的"康复治疗中心"是否属于法人或其他组织？ 《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律明确规定,行政违法主体是公民、法人和其他组织，但上述法律并没有界定公民、法人和其他组织的定义，《药品监督行政处罚程序规定》对此也未规定。法人的界定可以依据《民法通则》第三十七条的规定，法人应当具备4个条件，"依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。"其他组织的认定可以参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条的规定，"其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。"其包括的9种情景，除了银行及保险公司的分支机构外，其余均要依法登记，并领取营业执照或登记证。本案中，"康复治疗中心"既未依法登记，也未领取营业执照或登记证，既不是法人，又不是其他组织，故第一种意见以"康复治疗中心"为违法主体是错误的。 二、采取何种方式对多个违法行为人实施处罚？ 本案中，陈某和孙某是属于"共同违法"行为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十九条的规定，"法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，以直接责任人为当事人。"本案中的直接责任人为陈某和孙某，即由他们共同承担责任，即处罚的对象应为陈某和孙某。故第四种意见，只处罚陈某是不正确的。 我们再来看第二种意见和第三种意见，也就是将多个违法行为人视为一个整体给予行政处罚？还是将多个违法行为人认作各自独立的违法主体，而分别给予行政处罚？此类问题，药品管理法及相关行政法规均无明文规定。但我们可以从行政行为的可行性角度稍加分析，就能明了。 行政行为不仅要具有合法性和合理性，也要具有可行性，行政行为的目的是要达到某种管理目标，既要考虑到管理目的性，又要兼顾其可行性，一个不可行的行政行为显然不能达到预期的管理目标，行政处罚是一种具体行政行为，当然也要考虑其可行性。 在共同违法行为中，如果按照所谓的过罚相当的原则，对多个违法行为人实施分别处罚，那么其中涉及到的责任划分问题就是一个不可破解的难题。具体到本案中，是按什么标准细化陈某和孙某的责任？是按投资、经营还是技术比例？如何准确计算陈某和孙某的处罚具体处罚金额？对责任划分有争议如何处理？行政处罚决定书下达后，假如其中一人有异议，复议、诉讼过程中，是对全部处罚决定还是仅对提出异议的人进行？听证是按罚款总额确定还是按分别罚款额确定等等式？现实中会带来许多难题，因此，分别处罚模式不具有可行性，本案中的第三种意见不可取。 行政处罚中，其违法主体承担责任的方式是以民事主体为基础的，将共同违法行为人列为当事人符合法律关系主体基本原则。本案中，陈某和孙某应为个人合伙，个人合伙作为公民的一种特殊形式，可以作为行政处罚违法（主体）当事人，行政处罚时，应当将共同违法行为人作为共同违法主体，在当事人一栏中顺次列出，顺序可按行为人在违法活动中所起的作用大小来确定，实施共同处罚。由于行政处罚只针对共同当事人的行政违法行为进行处理，对于民事关系方面的问题则不是我们职能范围。至于当事人如何分担责任，完全可以由当事人协商确定。 笔者认为，本案中的第二种意见，即把陈某和孙某合并一起做为被处罚对象，既达到了行政执法的目的，在现实中又具有可操作性。 |
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