执法实践中如何将法律规定的“处罚到人”落实到位？

执法实践中如何将法律规定的“处罚到人”落实到位？   

易 苍 松

    2022年10月，某地县委巡察组对该县市场监管局巡察结束后反馈了行政处罚6个方面14个问题，其中之一是处罚到人落实不到位。具体是：《价格法》《广告法》《食品安全法实施条例》等法律法规明确规定违反相关法律法规应给予单位负责人或直接负责的主管人员进行行政处分或罚款，巡察该局2021年100件案件中有12件违法案件应当追究单位负责人或直接负责的主管人员的责任，但没有一件按规定行政处罚后移送纪检监察机关或单位主管部门进行追责。

    法律规定的“处罚到人”落实不到位，这在执法实践中不是个别现象，本文对这一问题做一简要说明。

    其中，食品药品安全领域方面，国家对“处罚到人”有明确要求。2018年1月24日原国家食品药品监管总局和公安部《印发<关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定>的通知》（食药监法〔2018〕12号）明确要求：单位从事食品药品违法行为的，除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。

    其中对处罚到人的范围也进行了明确：直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人。其他直接责任人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。本文作者建议，在办理其他类型“双罚制”案件中可以参考对这一人员范围的的界定。

    2019年5月30日，《国务院食品安全委员会关于印发2019年食品安全重点工作安排的通知》（食安委〔2019〕2号）明确要求：12.对违法行为“处罚到人”。依法严厉处罚违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员，严格落实从业禁止、终身禁业等惩戒措施。发挥打假“利剑”震慑作用，始终保持对食品安全犯罪的高压态势。

    2019年5月20日，《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（中发〔2019〕17号）明确要求：严厉打击违法犯罪。落实“处罚到人”要求，综合运用各种法律手段，对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚，大幅提高违法成本，实行食品行业从业禁止、终身禁业，对再犯从严从重进行处罚。

    我国行政法上的“双罚制”采用的是“法有规定才适用”方式，无规定不适用。如，《产品质量法》第五十七条规定：“产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的，责令改正，对单位处五万元以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款”。《食品安全法》第一百三十五条规定：“被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品生产经营者聘用人员违反前两款规定的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门吊销许可证。”

    行政处罚“双罚制”的适用主体是具有法律意义上的独立“人格”的法人或组织，对个人独资企业等特殊非法人组织作出行政处罚决定的，需要区别分析，不可就同一违法行为再处罚其投资人。

    “一事不再罚”原则是行政处罚的基本原则，“双罚制”就是其例外。“双罚制”，又名“两罚制”，是与“单罚制”相对应的概念。“单罚制”是指只处罚自然人或者只处罚单位的处罚制度，而“双罚制”是为了强化对单位违法犯罪的威慑和处罚而建立的制度，是指对于单位的某些违法犯罪行为，既要处罚单位，也要处罚单位的直接责任人员。

    从目前的法律规定来看，对单位行政违法的处罚原则大多数还是采取替代责任，即由单位承担责任。替代责任的立法目的和“一事不再罚”一样，均是为了体现过罚相当原则。替代责任的立法原意在于，虽然实施违法行为的是单位的成员，但由于该成员是为单位之利益而行动，故只追究单位的责任。

    然而，面对一些行为极其恶劣、损害后果极其严重的单位行政违法行为时，若仍坚持适用“一事不再罚”或替代责任，则会出现违法责任主体与行为主体相分离、“罚非其人”或“罚不抵过”的情况，此时，法律出于善意的规定则会成为恶的“避风港”。因此，为了更有效地预防恶劣违法行为的发生，立法者设计了“双罚制”。

    行政机关时常无法准确把握“双罚制”的适用主体，导致实践中出现很多因错误适用“双罚制”而被法院撤销行政处罚决定的案例。“双罚制”的适用主体是“单位”。然而，“单位”一词，是与“自然人”相对的一个法律拟制概念。参照《刑法》第三十条对“单位”的范围的规定，“单位”包括公司、企业、事业单位、机关、团体。但刑法学上关于“单位”的范围并不当然适用于行政处罚领域，更不能当然地将刑法中单位犯罪的主体范围等同于单位行政违法“双罚制”的适用主体范围。需要明确的是，“双罚制”的适用主体应当是可以独立承担行政处罚后果的责任主体，须具有法律意义上的独立“人格”，而判定一个法律主体是否具有独立“人格”的关键在于其承担责任的方式。《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”该条款明确了行政处罚的对象为三类：一是公民；二是法人；三是其他组织。针对单位行政违法行为，对照这三类处罚对象，个人首先应予以排除，“双罚制”的主体也只能是法人和其他组织。根据《民法典》第五十七条之规定，法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，能依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。因此，行政机关完全可以依照相关法律对法人依法适用“双罚制”。对于其他组织，则需要根据不同种类组织的具体形态来分析是否适用“双罚制”。

    个人独资企业是一种特殊的企业组织形式。《民法典》第一百零二条也明确了个人独资企业的性质为非法人组织。该条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”《个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”从企业的设立来看，个人独资企业的设立是所有企业形式中要求最简单的，只需一个自然人投资即可，这也使得个人独资企业的构成比较单一。从企业的经营和管理来看，由于投资人只有一个，个人独资企业的经营方式也很灵活，企业的决策和管理均由作为投资者的个人完全掌握。从企业财产来看，企业的财产归投资者个人所有和控制，所有经营风险由投资者个人承担，全部经营收益由投资者个人享有。从责任承担方式来看，当企业的资产不足以清偿全部债务时，需要由投资者以个人财产承担清偿责任。从企业的解散来看，由于个人独资企业对投资者的依附性强，企业解散完全由投资者个人决定，当投资者死亡，个人独资企业也随之解散。

    综上，个人独资企业中的“个人”与“企业”是无法相分离的。正是由于个人独资企业的上述特征，作为非法人组织的个人独资企业，它的“直接负责的主管人员和其他责任人员”就是它的投资人，两者是同一个主体，因此，不宜将个人独资企业囊括进单位行政违法的“单位”中，也不宜对个人独资企业适用“双罚制”。只有违法责任主体与“直接负责的主管人员和其他责任人员”不是同一个主体时，才可以适用“双罚制”，否则，就违反了“一事不再罚”的原则。

    同样，个体工商户也不适用“双罚制”。海南省海口市中级人民法院（2020）琼01行终262号行政判决书认为：既处罚个体工商户又处罚经营者，违反一事不再罚原则。

   关于“双罚制”行政处罚决定书的制作问题，到底是需要制作一份处罚决定书还是制作两份或者多份处罚决定书，目前法律并无明确规定，需要执法人员灵活掌握。参考原国家食品药品监管总局和公安部《印发<关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》关于公开行政处罚信息的要求：“对单位进行处罚的，在行政处罚决定书中既要载明对单位的处罚，也必须依法载明对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，明确处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等。”建议是：制作一份内容相同的处罚决定书，然后分别送达。

    具体操作如下：对送达给单位的处罚决定书，既载明对单位的处罚，也载明对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，明确处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等，同时，涉及对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚决定采用括号内进行注明（另行依法执行）；对送达给直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚决定书，既载明对单位的处罚，也载明对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，明确处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等，同时，涉及对单位的处罚决定同样采用括号内注明的方式（另行依法执行）。

    需要注意的是，分别制作和送达的处罚决定书可以共用一个案件号（编号）+分号进行区分，如×市监处〔2022〕45-1号和×市监处〔2022〕45-2号，处罚单位和处罚个人的都共用45号，但是后面用45-1号和45-2号进行区分。这样既符合行政处罚程序，明确行政处罚决定的全部内容，分清单位和直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，同时分别送达又有利于后续的处罚决定的落实和执行。

    执法实务中提醒同事们注意的是，如果双罚制中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公职人员的，还涉及将案件线索移送或通报给纪检监察部门或主管单位进行追责的问题。