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成都2013年03月12日 07:00 来源：东方早报 分享到： 更多0人参与0条评论 成都的城乡统筹改革始于2003年，一开始的做法与江浙等发达地区相似，即“三个集中”。通过实施农村土地综合整理，成都充分利用占补平衡与增减挂钩等土地政策，盘活城乡建设用地，优化土地空间资源配置，不仅为快速城市化提供充足的土地，而且逐步引导土地增值收益向农村倾斜。2007年，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，改革开始迈向具有实质性意义的阶段。 2008年初，成都市委市政府下达了当年的一号文件《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，要求对市域范围内的农村集体土地所有权、使用权，以及集体土地上的房屋所有权进行依法确权、颁证，在此基础上积极推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权等的合法流转，建立完善集体土地流转收益分配机制，最终建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。 成都的城乡统筹之路是在维持现有征地制度的前提下，通过各种方式增加农民分享土地等资源在城市化过程中的收益分配比重，以此逐渐实现城乡土地的“同地同价同权”。其中，最重要的举措是充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，通过项目的拆旧区与建新区的建设用地指标的流转，在坚持土地用途管制与耕地保护的前提下，实现土地空间位置的置换，优化资源配置。在这个过程中，根据用途需要，将符合条件的建新区报征为国有建设用地，为农村建设和农民收入筹措更多资金；建新区暂不能报征为国有建设用地的，办理集体建设用地使用权证书，确保集体的权益不受侵犯。 成都市发布的《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》提出，集体建设用地按照先整理集中、再流转使用的原则，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转（第三条）。同时规定了集体建设用地使用权流转的各种形式，包括出让、转让、出租、作价（出资）入股、联营、抵押等（第十二条至第十八条）。在宅基地流转方面提出，远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区，农村村民依法取得的宅基地在符合村庄规划、风景名胜区保护等规划的前提下，可以通过房屋联建、出租等方式流转。 成都市国土资源局印发的《集体建设用地交易规则》（试行）和《集体建设用地使用权初次流转交易流程》（试行）进一步规范集体建设用地的交易行为。在交易方式上提出，集体建设用地使用权初次流转应当采取挂牌方式，再次流转除采用挂牌方式外，还可采用协议、电子竞价、一次性密封报价、综合评审、拍卖、招标投标等。流转形式和交易方式的多样性探索在实践中积累了许多经验，成为全国其他地区竞相学习的素材。 成都土地制度改革为世人所称道的一个原因是其提出“确权”作为改革基础，这是家庭联产承包责任制实施之后的又一项革命性举措。长期以来，我国农村的资源、资产与资本的权利归属得不到清晰的界定与合法的表达。随着工业化和城市化的快速推进，农村侵权行为不断发生，得不到合理的解决。面对纷繁复杂的土地财产变化历史，成都的确权利用了“村民议事会”这一创造性组织机制，通过充分的清理、勘界、确认、纠纷排解等公共过程，厘定农村各类资源、资产、资本的权属边界，并将结果进行法定公示，直到各方没有异议再予以颁证。 上述“确实权、颁铁证”的做法为成都的土地制度改革奠定了坚实的基础。只有做好权利界定的前期工作，才能落实十七届三中全会决议提出的城乡土地“同地同权”；与此同时，积极推动农村集体建设用地入市交易，让市场机制成为土地空间资源配置的基础，弱化行政配置的影响，充分保障农民在市场交易中的合法权益。这是成都城乡统筹改革路径中具有全局性意义的启发。 由于地方政府面临着发展经济的强烈激励和保护耕地的明确任务，两者之间的角力使得国务院出台的“城乡建设用地增减挂钩”这一原本意在平衡两者矛盾的政策在具体的执行中出现扭曲。 一些地方政府在其辖区内的农村大搞集中居住，以此节约出建设用地指标置换到城市周边进行开发利用。事实证明，在没有充分确认农民、村集体与国家权利边界的情况下，贸然进行大规模的农村撤村并居、集中居住，不管其口号如何吸引人，都难免导致农民财产权利受侵犯。成都“以确权为基础，以流转为核心，以配套为保障”的做法在保证农民权益方面所做的探索对全国其他地方的改革具有很好的参考意义。成都 |
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