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目前，全国人大常委会正在对国家监察法草案进行二审。综合一审稿和二审稿，笔者发现草案对监察委的监察管辖范围的规定还需进一步修改完善。 且看草案的相关内容，主要是从三个方面进行规定，一是对象范围明确为六类，二是强调按照管理权限对上述六类人员进行监察，三是关于提办、交办、转办等相关规定。问题就出在第二点上，即按照管理权限对六类人员进行监察的规定。所谓按照管理权限，笔者认为应该是指干部管理权限，根据党管干部的原则，干部管理采取属人原则而不是属地原则，即各级党委管理其所属及下属的干部，但对其上级党委或同级其他党委所属而驻在其行政区域范围之内的干部并没有管理权限。由此可见，草案规定的监察管辖范围实际上采取的也是属人原则而不是属地原则。这种规定颇有不妥，理由如下∶ 其一，与司法管辖范围不协调。刑事诉讼法规定的刑事司法管辖原则主要是地域管辖和级别管辖，先不论级别管辖，无论审判机关还是检察机关都规定了地域管辖，采取属地原则。在监察体制改革之前，检察机关的职务犯罪侦查管辖范围除了本级党委政府管理的人员之外，还可以对驻辖区的上级党委政府或同级其他党委政府管理的一定级别的人员行使侦查管辖权。比如某区检察院反贪局不仅可以查处本区人员，还可以查处驻在本辖区的市直单位、省直单位甚至中央直属单位的一定级别人员的职务犯罪，这显然大过于某区监察委的管辖范围。监察委作为执行监察法行使监察权的专责机关，在查办职务犯罪方面具有司法执法机关的性质特点，但与审判机关、检察机关的管辖范围明显不相协调，有违法治精神。 其二，容易导致管辖漏洞。由于监察管辖范围主要采取属人管辖原则，上级党委政府管理的人员只能由该同级监察委或其上级监察委管辖，而不能由其所驻在辖区的下级监察委管辖。由此可能产生这种现象，上级监察委特别是国家层面的监察委管辖的人员范围过于庞大分散而管不过来，而下级监察委特别是基层监察委虽然掌握了驻在辖区的上级或同级其他单位的职务犯罪情况却又无权管辖。譬如某央企设在某省某县的工厂，按照干部管理权限该由国家监察委行使监察管辖权，但国家监察委对这些科级股级的小干部显然鞭长莫及无暇顾及，而地方上的县级监察委又没有监察管辖权限。如此一来，看似监察全覆盖，实际上反而产生了管辖漏洞，管辖密度和效果反不如改革之前。 其三，不利于发挥基层监察委的优势。数据表明，监察改革之前，地方检察机关特别是基层检察机关查办的职务犯罪案件中，有大量属于驻在本辖区而并非属于本级党委政府管理的单位及其人员，对于实现反腐零容忍全覆盖产生了积极的作用和效果。基层检察机关查处此类案件有个最大的优势，就是干扰少阻力小，因为驻区单位和人员与所驻辖区的联系往往并不十分严密，与此相反，对本级党委政府管理的人员进行监察反而会因为熟人社会的原因而困难重重。监察管辖范围如不能实现地域覆盖，实际上是丢掉了检察机关立案管辖的优势，难以实现“一加一大于二”的改革效果。 其四，交办、转办不足以解决上述问题。虽然草案仿照刑事诉讼法的内容规定了交办转办等管辖方式，但交办作为一种特殊管辖方式，受各种因素甚至上级机关的感觉喜好心情等制约，与直接管辖的力度效果显然有很大区别，根本不足以解决上述问题。 因此，笔者建议对国家监察法草案关于监察管辖范围的规定进行修改完善，增加地域管辖的相关内容。同时为了避免与干部管理权限相冲突，可以规定，在执纪监察时仍采取属人原则进行管辖，在对职务犯罪案件进行监察时则采取属人加属地的管辖原则。 |
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