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行业、企业参与高职合作办学研究——基于代建制项目管理模式的视角 作者 上海出版印刷高等专科学校教授王红英 – 来源 《教育发展研究》2017年第13-14期 – 一、行业、企业参与高等职业教育合作办学面临的困境 高等职业教育发展离不开企业参与，企业参与高等职业教育合作办学是提升高等职业教育人才培养质量的必由之路。职业教育发达的德国、英国、澳大利亚、美国等国家，职业教育的人才培养都是通过企业参与合作办学而实现的。就我国而言，由于各职业院校所在地区的社会、经济、文化环境的不同以及各职业院校办学定位、办学目标、校企合作基础及各专业的差异性，行业、企业参与高等职业教育合作办学管理模式不尽相同，普遍存在的问题仍是企业参与的积极性不高，行业作用发挥不够，校企合作的广度和深度不够，有效的合作办学的运行体制和机制尚未形成。具体表现在以下几方面：第一，职业院校和企业所建立的多为松散型的产教合作关系，企业参与合作办学的有效性和持续性缺乏，参与的积极性普遍不高，行业协会的作用没有真正发挥；第二，高等职业教育是属于需由政府提供的准公共产品，而这准公共产品的提供方式是政府委托高校代为实施，在这种模式下，各高校人才培养模式差异性不大，行业、企业参与高等职业教育合作办学都围绕高职院校各自开展，开展的深度和广度则取决于学校与企业的合作关系；第三，职业教育与企业需求脱节，职业院校“关起门”的教学方式导致理论与实践教学相脱节，职业院校学生得不到在企业实践环境中学习的机会，企业也不会接受没有实践经验、技术落后的职业院校学生，职业院校迫切希望解决的问题就是行业、企业能参与职业院校人才培养实践教学环节，重点就是学生实习、实训环节；第四，当前高等职业院校所开展的学生实习、实训项目出现两种极端：一种情况是职业院校的学生实习、实训开展困难，人才培养实践环节流于形式，实习、实训项目多在校内实训基地开展，而当前科技水平发展迅速，学校的实训基地、实训项目建设难以跟上快速发展的现实；另一种情况是，安排学生到企业实习或是实训，逐利驱动下企业将学生作为廉价劳动力使用，不实施或很少实施对学生的职业培训，导致高等职业院校对学生实习与实训项目开展出现两难的局面。从行业、企业参与高等职业教育合作办学的问题来看，参与合作办学所面临的最大困境是缺乏校企合作双方纵深发展的推动政策、合作模式、运行机制和保障体制。重中之重就是如何有效推进实施职业院校的实践教学环节。 因此，为了吸引更多的企业参与高等职业教育合作办学，我们提出通过转变思路、创新高等职业教育人才培养管理模式，引进政府非盈利性管理中的代建制项目管理模式，是解决目前高等职业教育中行业、企业参与高等职业教育合作办学积极性不高的可行路径。 二、代建制项目管理运用于行业、企业参与职业教育合作办学可行性分析 (一)代建制的内涵及在行业、企业参与职业教育合作办学的运用 代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。在代建制项目管理模式中，政府主管部门、使用单位、代建单位、承包单位为了达到共同目标，各司其职、相互制约。[1] 代建制项目管理运用在行业、企业参与高等职业教育合作办学中，重点是将高等职业教育教学实践环节中的实训(实习)项目运用代建制项目管理模式。代建制管理模式下实训(实习)项目实施，其参与管理有四方主体，投资方为政府教育主管部门，代建方为各行业协会，使用方为各高等职业院校，承包方为企业。政府的教育主管机构作为项目的投资方，拥有支付报酬、进行谈判的权利，根据预先达成的条件选择代建单位，通过合同来约束代建单位而非以行政权利约束；代建方为各行业协会，实训(实习)项目的招投标和采购由代建单位操作，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。政府教育主管部门通过招标选定代建单位后，与代建单位签订“代建合同”，以合同的形式确定其权利义务。“代建合同”成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据。各高等职业院校作为项目的使用方，各职业院校根据各专业技能应用型人才培养要求提出实训(实习)要求、标准，并对实训(实习)过程实施监督和管理，最后对项目实施效果进行评估与验收。企业为代建项目的承包方，根据实训(实习)项目方案设计组织实训项目实施、监理和项目选购、招标活动，对高校职业技能人才实训项目实施全过程管理。 (二)代建制项目管理运用于行业、企业参与高等职业教育合作办学的可行性分析 目前行业、企业参与高等职业教育合作办学面临的突出问题是行业、企业的参与积极性不高，校企合作的广度和深度不够，实践教学环节开展面临诸多困难有效的合作办学运行体制和机制尚未形成。代建制项目管理运用于高等职业院校实践教学环节，可使得行业、企业参与高等职业教育合作办学有效实施。 1.高等职业教育的准公共产品属性，为代建制项目的实际运用提供了现实依据 职业教育的准公共产品属性决定了国家财政要加大力度支持其发展。我国高等职业教育经费来源中国家财政性教育经费占50%以上，学费收入占40%左右，[2]其他主体及捐赠性收入较低，渠道不多，筹资能力不强。[3]虽然国家财政高等职业教育的总体投入体量较少，但我国高等职业教育一直以来采用的是以政府为主导、学校为主体的办学模式，政府仍是职业教育投资主体，解决了高等职业教育较大部分投入。高等教育的政府投入属于政府非经营项目，政府投资项目管理模式随着时代的进步、社会的发展也在不断进行变革和改进。先后经历了建设单位自建自营模式、以建设单位为主的承发包模式、工程指挥部模式、项目法人制模式、政府采购模式以及代建制模式。代建制项目管理由于较好地避免了政府投资项目“投、建、管、用”不分所带来的同位一体及投资失控等弊端，逐步得到推广，取得较好的效果。代建制项目运用于高等职业教育政府投入项目，有效地将职业教育人才培养实践项目交给该专业领域的行业、企业来完成，从而避免各高职院校独自完成实训项目而造成的资源分散投入、重复建设、实施效果参差不齐的局面。 2.代建制项目的有效实施，将极大调动行业、企业参与高等职业教育合作办学的积极性 高等职业教育合作办学的参与主体包括政府、职业院校、行业、企业，各方参与主体对行业、企业是否参与职业教育合作办学以及参与的程度高低的决策均会产生作用，而调动企业参与的积极性难度列第一位。[4]当前我国高等职业教育属于政府主导下的职业教育，要提升行业、企业参与职业教育合作办学的积极性，促使行业、企业参与合作办学的推动政策、合作模式、运行机制和保障体制是至关重要的。 相关研究表明，影响企业参与职业教育合作办学积极性最重要的层面是政府的作用，政府制定有利于推进行业、企业参与校企合作办学的政策而形成的合理规制，将使得企业获取较大收益同时支付较低的交易成本。[5]在此方面，相关研究者提出政府可通过投资建立相对稳定的实习基地、补偿企业接受学生实习成本分担和补偿机制、政府购买行业企业的相关服务或鼓励企业举办职业院校等方法来解决行业、企业参与高等职业教育合作办学中出现的问题，但这些参与模式在现实的实际操作层面和实际效果上不尽如意，有效提高行业企业参与高等职业教育积极性的参与机制与激励机制尚未形成。当前职业教育中财政支持如政策补贴、减税等常规方法，其实施的结果是“广而全”，这对实际参与校企合作的行业、企业而言其成本收益是不匹配的，尚不能充分调动参与合作行业、企业的积极性。政府对行业、企业参与高等职业教育合作办学的资金支持，需精准落实给实际参与校企合作的行业、企业。代建制项目运用可以有效解决此难题，极大调动行业、企业参与职业教育的积极性。 我国的行业协会是介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间的社会中介组织。行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，而是政府与企业的桥梁和纽带。当前行业协会在高等职业院校技能人才培养过程作用发挥有限，未能发挥其中介桥梁作用，没有充分发挥行业所掌握的信息资源。[6]影响行业协会参与校企合作的因素主要在于缺少资金及缺乏参与校企合作的平台和渠道。 项目代建制是契约精神在委托代理方面的深化，是现代市场经济背景下分工进一步细化的表现之一。公共项目实施代建过程中对代建人的有效激励将成为克服代理人问题的重要途径。[7]在代建制项目管理下，行业协会的作用可以得到有效发挥，行业协会作为代建人的角色定位参与高等职业教育人才培养，在接受政府委托职业教育人才培养实训项目管理的职责范围之内来管理项目建设。行业协会通过自身严密的管理经验与专业技术力量及信息资源优势，在整个建设过程中，专业化地控制和管理项目的投资、质量及实施，确保顺利实现实训项目合同目标，并接受政府相关部门的监督与审查。企业缺乏校企合作积极性的原因主要来自于内外部因素的影响，外部因素主要为职业院校人才培养质量对企业吸引力不大、政府的激励不足、行业协会等第三方组织机构引导不够、缺少规范的合作平台和协调机构等；内部因素主要在于企业对职业院校的人力资源依赖程度低、认识不到位、参与收益低、搭便车现象普遍。在代建制项目管理下，企业作为高等职业院校实训项目的承包方，可结合实训项目方案，在行业协会的协调和指导下，在企业真实的运营环境下，结合自身人力资源培训经验，按项目合同要求完成职业院校实训项目，并获取参与收益，这样就充分达到了提高企业参与高等职业教育合作办学积极性的目的。 三、代建制项目管理模式下行业、企业参与高等职业教育合作办学的作用 高等职业教育中各专业人才培养实践教学环节中相关职业技术、技能实训或实习环节以项目包的方式进行打包，实施代建制项目管理，将会使得行业企业参与高等职业教育合作办学落到实处，充分调动各方主体参与的积极性，其主要作用表现在以下几方面： (一)校企合作项目的决策更加科学，项目管理水平更加有效 校企合作代建制项目管理下，使用单位即各高等职业院校将院校的实习实训项目实施工作委托代建单位(各行业协会)完成，而非各职业院校自行决策，行业协会会同使用单位对实习实训项目可行性进行前期研究，项目可行性研究将结合该类职业技能人才培养的知识点及技能点开展，更重要的是必须满足职业技能人才培养标准、满足现实企业人才需求。职业院校实习、实训项目的前期决策阶段所确定的建设内容、规模、人才培养标准及投资，一经确定便不得随意改动，这样可使实习实训项目前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制项目管理下，政府作为投资方需根据合同约定拨付款项，这样可使得政府的资金补助直接落实到参与校企合作项目的行业、企业中。校企合作项目代建制管理模式下，通过招标选择的行业协会及行业协会下各企业承包单位拥有大批该专业领域职业技能人才，有着各种丰富的职业技能人才培养的内外部资源条件，具有丰富的职业技能人才培养项目管理知识和实践经验，熟悉该专业领域实践性人才培养流程。委托行业协会代行业主职能，对实习、实训项目进行管理，通过制订全程实习实训项目实施计划，设计风险预案，协调承包企业关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。这种模式可充分发挥行业协会在参与高等职业教育合作办学的重要作用。代建制项目管理模式下可解决作为职业院校的使用单位在校企合作中所处的被动局面，从而解决目前实习、实训项目流于形式、脱离企业现实需求、校企合作项目开展困难的实际情况。 (二)使行业、企业参与高等职业院校合作办学能够真正落到实处，政府对项目的监管和资金的使用更加规范 代建制项目管理为教育主管部门资金使用项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，也有利于教育主管部门将此类教育资金项目集中起来，根据所属职业院校的实际的实习实训项目资金使用计划直接划拨给代建单位(行业协会)，政府相关部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督，使管理更加规范有力。代建制管理模式下，代建制项目使用方(高等职业院校)在满足职业技能型人才培养环节中实习、实训项目功能的前提下，将由行业、企业代为实施的实习实训项目的投资、质量和进度要求写进行业协会的委托合同，一经确定便不得随意改动，高职院校重点侧重于监督合同的执行和行业协会的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。行业协会项目实施中负责做好项目控制工作，行业协会作为代建单位可以在行业范围内对实训包项目进行总体的管理、组织符合条件的行业内企业承包实训包项目，行业内企业可结合企业的内外部条件，按照实训项目要求在企业内完成。承包实训实习项目的企业将通过招投标方式承接高职院校的实习实训项目，按照合同的要求实施项目的建设。代建制项目管理模式下的校企合作，将增强参与各方的责任意识。通过职责分工，参与各方之间产生互相监督的工作关系。特别是使用方高职院校，在提出实习实训项目功能和要求后，其主要工作就是对代建单位进行监督，有利于改变目前高等职业教育校企合作的被动局面，有针对性地有效开展职业技能人才培养。 (三)代建制项目管理下的行业、企业参与高等职业教育合作办学有利于竞争机制发挥充分作用 代建制是运用市场竞争机制，其一个重要创新是引进了市场规律，[8]以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；通过代建制可在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使项目投资概(预)算等成为刚性指标。代建制项目管理下的行业、企业参与高等职业教育合作办学，采用多家企业参与的招标采购，竞争充分，参与竞标的企业结合自身的实际条件，根据实习、实训项目的技术要求，结合企业自身的技术条件、生产经营环境及企业本身对本企业员工人才培养、培训的实际情况及项目投入产出，做出参与校企合作项目竞争招标决策，完成使用单位(高等职业院校)人才培养实训教学环节。代建制项目管理的招标方式可以吸引更多的企业参与高等职业教育合作办学，有利于竞争机制充分发挥作用，同时通过项目合同方式规范参与项目的承包企业行为，使得企业参与高等职业教育合作办学能够更合理有效实施。这种管理模式使得参与合作企业直接得到了相应的参与收益，合理地建立了参与合作的企业成本与收益分担机制，能有效实施谁参与、谁受益原则，同时也可避免企业在参与合作办学项目中通过安排学生实习来以“廉价劳动力”获取收益。 四、行业、企业参与高职合作办学的流程设计、各方权责及问题规避 (一)代建制项目管理模式下行业、企业参与高职合作办学的流程设计 代建制项目管理模式下(如图所示)，政府建立职业教育校企合作基金，该基金由政府各级财政预算、社会捐赠等多渠道资金来源构成，作为投资方。高等职业院校实习项目的投资方主体为教育主管部门，负责职业院校实习实训代建项目审批、委托、牵头协调代建制的组织实施和综合监管工作。  项目使用方(职业院校)根据在校人数和办学水平、专业设置等因素考虑将实习、实训项目包内容、标准、经费额度等上报教育主管部门；政府教育主管部门也可将职业教育基金分配到各职业院校，由职业院校获得基金额度后向社会企业进行招标，最终通过参与企业投标的方式来完成这一流程。高等职业院校权责为：确定各专业人才培养实训或实习项目，根据实训、实习项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出实习、实训项目建设内容、建设标准，参与实训、实习项目设计审查及招投标的监督；监督实训、实习项目实施质量和进度、参与项目验收、监督资金使用情况、负责筹措资金并按时拨款。 各行业协会作为代建方，与投资方和使用方签订代建合同，组织竞标企业参与投标；企业作为承包者进行竞标，中标的企业获得政策支持的资金补助。职业院校获得的投标资金和中标企业及其资金使用情况，进入信息数据库和社会诚信信息系统，社会可以公开查询。行业协会主体权责为：行业协会可依据实训、实习项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；组织开展实训、实习包等招投标活动，组织开展项目初步设计文件编制报批工作，组织施工、监理和实训、实习包招投标活动，并将招投标情况、中标合同报教育主管部门、财政部门及建设等相关行业主管部门备案；负责项目合同的洽谈与签订工作，对实训、实习项目实行全过程管理；按项目进度申报投资计划、项目用款报告，组织实训、实习项目验收，配合政府投资主管部门、相关部门和被代建单位共同组织验收。 中标的企业为承包方，承包企业权责为：承包企业按实训、实习合同负责实训、实习项目的设计、实施等工作，提供现实的企业实训、实习环境，对实训、实习项目的进度、费用和质量向委托人负责。中标企业与代建单位、职业院校形成一定期限内如3年为一期的校企合作办学战略合作联盟，合作办学的效果由独立的第三方进行评估。 上述代建制项目管理模式流程设计，主要是基于我国高等职业教育是以院校为主体，职业教育人才培养方案由院校负责实施，这其中包括理论与实践教学及学生管理，在理论教学、学生管理方面院校通过多年的办学积累已经较为成熟，而涉及到学生实习、实训，许多高职院校面临诸多困难，单由学校完成职业教育很难达到实际企业对人才的需求标准。所以院校招标培训包需由行业组织根据本行业人才需求情况及标准进行组织指导，政府成立的专门管理机构负责监督与保障职业培训计划的落实，并委托独立的第三方对合作办学和资金使用效果进行评估。在此种流程设计下，参与职业教育的企业取得直接的参与收益，同时招投标的方式可增加投标企业之间的竞争，提高职业教育技能培训水平，从而使得在企业获益情况下，企业参与职业教育合作办学真正得到有效落实，从而实现多方共赢。 (二)代建制项目管理模式下行业、企业参与高等职业教育合作办学的问题规避 代建制项目管理模式在行业企业参与高等职业教育合作办学运用是一种创新性理论设想，在实践中运用有如下风险与问题需要规避和解决：第一，代建人、承包方资质确定问题。代建制项目管理中，代建方及承包方在项目中发挥重要作用，由于专业性的项目管理将导致代建制相关各方的信息不对称，代建方及承包方在项目管理中作为经济人发生道德风险的可能性是存在的，所以，作为委托方的政府教育管理部门和作为使用方的高等职业院校其核心问题是建立一个有效的代建方、承包方的单位选择及激励约束机制，杜绝在项目运作过程中给政府、高等职业院校造成损失。第二，代建项目报酬确定问题。由于高等职业院校各专业人才培养实践项目环节与内容、要求、目标不尽相同，导致各职业院校各专业具体的实训项目招投标项目报酬、代建人的代建服务报酬确定问题。项目报酬的确定涉及到投资方的项目目标与代建方及承包方的利润目标匹配问题，代建方与承包方的利润目标不仅需考虑其固定报酬，有效的激励需考虑必要的风险报酬，[9]其核心解决方案是建立代建项目管理绩效信息披露机制及合理分担风险的报酬机制，按照各方风险态度的不同组合，形成固定收益和风险报酬，有效的激励代建人、承包方积极履约完成实训项目合同。第三，代建制项目管理模式下，由于本身政府投资项目“委托-代理”关系的制度缺陷及各实训项目的复杂与多样性，项目收益考核更侧重的是社会综合收益，缺乏明确的市场化标准，容易形成项目目标与实际完成目标不一致及滋生腐败等问题，所以建立严格的实训承包项目监督与管理机制尤为重要。 参考文献 [1]刘立.代建制的运行机制与管理框架[J].管理世界，2006，(6)：88-90. [2]古翠凤.我国高等职业教育经费投入来源研究[J].职业教育研究，2015，(5)：21. [3付达杰等.高等职业教育经费投入现状及其机制创新[J].经济研究参考，2014，(59)：21. [4]姚恺帆.校企合作中的若干问题及其对策[J].中国职业技术教育，2011，(12)：11-14. [5]王红英等.企业参与高职教育合作办学政策支持系统研究[J].现代教育管理，2016，(8)：86-90. [6]刘文胜.强化行业协会对职业教育指导、评价和服务职能[J].当代职业教育，2015，(11). [7]严敏.公共项目代建人激励制度设计——关键治理因子整合视角的研究[J].科技进步与对策，2016，(16)：151-155. [8]林福祥.政府投资项目代建制管理模式[D].长春：吉林大学，2011. [9]严敏.公共项目代建人激励制度设计——关键治理因子整合视角的研究[J].科技进步与对策，2016，(16)：151-155. 编辑：孙长虎 |
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