农业部种植业管理司曾衍德司长在第17届全国农药交流会上的讲话

很高兴参加中国农药工业协会举办的第17届全国农药交流会。这次会议的主题非常鲜明，就是直面挑战、绿色发展。这是发展的大势所趋，也是农药行业的任务使然。借此机会，我与大家交流一下农业部有关农药管理的工作打算。

一、农药企业要努力为农业转型升级作出贡献

农药是重要的农业生产资料，对防治农业有害生物，保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全具有重要作用。在座的农药工业协会会员，都是规模比较大的农药企业，在引领中国农药产业发展方面作出了积极贡献，也为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给作出了重要贡献。

随着现代科技进步和工业化发展，农药在中国得到广泛应用，农药产业得到长足发展。生产规模扩大。目前，我国有农药生产企业2100多家，农药年产量150万吨左右（折纯），可生产600多种有效成分的原药和制剂，产品种类齐全，已成为世界农药生产第一大国。产品结构优化。杀虫、杀菌、除草等农药比例已接近国际平均水平。特色作物用药达到700多个。淘汰了一批高毒高风险农药，目前高毒农药产品数量仅有12个。国际市场拓展。农药生产量的2/3以上用于出口，贸易额占全球近20%，产品出口到180多个国家和地区。管理逐步加强。构建起较为完善的农药管理体系，农业部门依法履行农药登记和市场监管职责，有力保障了农业生产安全和农产品质量安全。

当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，内外部环境发生深刻变化。农药作为特殊生产资料，既对保障生产安全具有不可替代的作用，又给农产品质量安全和生态环境带来新的挑战。国务院及时修订了《条例》，这是促进农业绿色发展和可持续发展的重要举措，意义重大，影响深远。体现在以下三点：

第一，保供给，农药的作用依然重要。人多地少是我国的基本国情，表现为“两超”：一个是，粮食需求量“超大”。另一个是，人均耕地占有量“超小”。我国农业人口人均耕地2.3亩，是美国的1/200，巴西的1/15，印度的1/8。工业化、城镇化快速推进，每年占用一部分耕地。如果没有科技的突破，单产不能提高，保供给的压力将越来越大。中央审时度势提出新形势下国家粮食安全战略，核心的目标是守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线，端牢中国人的饭碗。目前，我国粮食供求形势比较好，仓满库盈，供应充足。但是，仍是一种“紧平衡”。应该看到，未来一个时期，粮食需求仍是增加趋势。主要是三大块：一块是，人口增加带动粮食需求增加。另一块是，消费升级带动粮食消费增加。还有一块是，饲料粮增加。此外，还有精深加工需要。增加供给靠科技进步，还要靠农药的投入。农业受气候和环境的影响很大，病虫害的发生不可避免，必须通过施用农药等防治措施，控制虫害、遏制病害，实现“虫口夺粮”保丰收。农药的使用必不可少，必须加强管理，严把质量关，推进科学用药，提高防治效果，确保农业生产安全。

第二，保安全，科学用药的要求越来越高。还有不到4年时间就要全面建成小康社会，实现第一个“一百年目标”。这意味着城乡居民收入大幅度提高，进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的重要阶段，以粮食为主转化的肉蛋奶消费将持续增加，以绿色安全为特征的名特优新产品消费需求持续增加，以传承农耕文明和养老养生为主的休闲旅游需求持续增加。这表明，居民消费正由吃得饱向吃得好、吃得营养、吃得健康转变，社会公众对“舌尖上的安全”高度关注。保障农产品质量安全，更多体现在农药残留的控制上。必须加强农药管理，研发应用高效、低风险、低残留农药，推进绿色防控和统防统治融合，禁限用高毒、高风险农药，增加绿色有机农产品供给。

第三，保生态，推进农药减量增效任务艰巨。过去，为保障粮食等重要农产品有效供给，农业资源过度开发，农药等化学投入品过量使用，生态环境已亮起了“红灯”。现在农药的使用有两个问题：一个是，精准施药水平低。一家一户用药，要么不对症用药，要么就是不按要求施药，不仅防治效果差，用药量也多。另一个是，绿色防控水平较低。现在绿色防控覆盖率仅1/4，生物农药用量接近10%，这也造成化学农药用量大。当然，一些病害的防治用药量也大，比如，稻水象甲、小麦赤霉病、马铃薯晚疫病等病害防控用药量大。过量使用的农药也通过径流、渗透、漂移等损失，污染土壤和水环境。必须加强农药管理，强化指导服务，推进对症施药、精准施药，遏制农药过量使用、滥用现象，把不合理的用药减下来，让透支的环境“喘口气”。

农药企业也要把握大势、着眼大局，增强责任感，自觉参与、扛起责任，共同把农药管好、用好。

二、准确把握新修订《农药管理条例》的内涵和要求

《条例》的修订出台，为推进依法治农、依法行政提供了基本遵循。根据《条例》的规定，部里已制修订了《农药登记管理办法》《农药生产许可管理办法》《农药经营许可管理办法》《农药登记试验管理办法》《农药标签和说明书管理办法》等5个配套规章，这是贯彻《条例》的具体操作办法。归纳起来，主要体现在以下几个方面：

（一）《条例》及配套规章的基本取向

此次《条例》修订，依据《行政许可法》的立法精神，坚持问题导向，把修订《条例》与农业发展方向有机融合。

一是质量安全优先。农药的重要功能是防病治虫保生产安全。但同时，用不好或者滥用也会带来质量安全问题，需要推进科学施药，更要研发推广高效低毒低残留农药和精准施药技术，增加绿色有机产品供给。

二是绿色理念引领。重点是支持研发高效、低风险、低残留农药，加快生物农药、植物源农药等绿色农药的登记。推行绿色清洁生产，降低环境风险。推广应用生物防治、物理防治等绿色防控技术和先进的施药器械。建立农药包装废弃物回收处置制度，明确由生产企业、经营者负责回收。

三是改革创新驱动。将农药登记、生产许可、经营许可及市场监管统一由农业部门负责，实施全程监管。鼓励企业与科研单位联合攻关，研发新农药、开发新工艺。

四是坚持市场主导。引导企业开展技术创新和市场拓展，激发创新活力和内生动力。同时，又要更好发挥政府的作用，放管结合，优化服务。比如，在登记许可方面，取消了农药临时登记、分装登记及非新农药登记试验审批。

（二）《条例》及配套规章的内涵

《条例》是依法管药的基本遵循，对农药管理作出了详细的制度规定。其基本内涵是“三提高、一加强”，就要提高准入门槛、提高集中度、提高技术创新水平，加强农药市场监管。

一是提高准入门槛。现在农药产品较多，有35000多个，每年新增3000多个。但是现有农药产品中，同质化问题非常严重。平均1个有效成分就有近50个产品登记。比如阿维菌素登记就有1600多个产品，吡虫啉登记有1200多个产品。据分析，现有的登记产品中，同质化比例超过90%。这次在制定配套规章中，提高了准入门槛，将原有的5个含量梯度减为3个，我们匡算一下，这可减少新增产品20%左右。

此外，还提高了生产、经营的进入门槛。特别是农药经营企业，小、乱、散问题突出。现在有36.7万家，超过60%都是个体及私营企业，小户经营，设施条件、人员素质都比较差，更不具备指导农民科学用药的素质。配套规章提出，经营者必须具备有专业知识的人员，配备可追溯电子信息码扫描识别设备和用于记载农药购销电子台帐的计算机管理系统。这利于控制小商小贩经营农药。

在提高门槛的同时，还建立退出机制。过去，农药登记是只进不出、产品越来越多，生产企业也是有了生产许可证、就长期有效。这种状况，必须改变，关键在建立能进能出机制。在农药登记方面，加强对已登记农药的安全性和有效性监测评价，重点对已登记15年以上的农药品种开展周期性评价，加快淘汰对人畜健康、生态环境风险高的农药。发现有严重危害或较大风险的，不予延续登记，或采取撤销登记、禁限用措施。加强现有高毒农药的风险评估，有序退出，加快淘汰。在农药生产方面，鼓励企业兼并重组，淘汰或减少一批小散乱的农药企业。同时，发现生产的农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等有严重危害或较大风险的，应当立即停止生产，主动召回产品。

二是提高集中度。现在还有50%的农药生产企业，未进入化工园区或工业园区，特别是一些卫生杀虫剂企业，很多是小、散，更有游击战的做法，环境风险较大。配套规章提出，要提高集中度。新设农药企业必须进入省级以上化工园区，农药企业迁址和新增原药生产范围的，必须进入地（市）级以上的化工园区或工业园区。同时，要求农药生产企业必须落实国家产业政策，淘汰高污染、高风险的落后产能，不能生产国家淘汰产品，不得采用国家淘汰的工艺、装置、原材料从事农药生产，不得新增国家限制生产的产品。

三是提高创新能力。《条例》及配套规章提出，支持研发机构、科研人员等新农药研制者申请登记，加强知识产权保护。允许企业联合研制新农药。

四是加强市场监管。对无证生产经营、制假售假等违法行为提高罚款额度，除没收违法所得、吊销相关许可证外，增设列入“黑名单”等信用惩罚措施。

（三）《条例》及配套规章的重点任务

加强农药管理，主要是保障“三个安全”，即保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全。根据农药产业现状和发展需要，围绕上述目标，农药管理的任务主要体现在“控、压、限、移、减、管”6个字上。

一是“控”，就是控制农药企业数量。通过兼并、重组、股份制改造等方式，组建大型农药企业集团，推动形成具有特色的大规模、多品种农药生产企业集团。同时，优化产业布局，培育一批具有核心竞争力的产业集群和企业群体。

二是“压”，就是压减登记农药产品数量。鼓励支持农药企业创制新药，鼓励已登记的产品优化配方、剂型，淘汰落后的配方、剂型。同时，提高农药登记的门槛，减少同质化，压低产品数量。

三是“限”，就是限制使用高毒高风险农药。现在还有12种高毒农药，要加快替代产品的研发，实行快速登记，加快生产应用。同时，加强现有高毒农药的风险评估，本着“成熟一个、禁用一个”的原则，有序淘汰现有的高毒农药。近期，农业部将发布《限制使用农药目录》。经营限制使用农药的，实行定点经营、专柜销售、实名购买、溯源管理，不得设立分支机构，禁止利用互联网经营限制使用农药。

四是“移”，就是引导农药企业进入化工园区。农药企业多是化工企业，对环境影响大。要坚持适度、有序的原则，加快淘汰高污染、高风险的落后产能。更重要的是提高集中度，降低环境污染风险。新设立农药企业或搬迁农药原药生产企业，必须进入化工园区或工业园区。制剂加工企业逐步向交通便捷、靠近市场的地区转移。环境敏感地区现有的农药企业要限期搬迁进入化工园区。这一点，一定要把握好，不能遍地设厂、四处开花。

五是“减”，就是减少化学农药用量。推进科学用药、精准施药，这是保障农产品质量安全和生态环境安全的重要措施。近两年，我部组织开展了农药使用量零增长行动，取得了明显成效。要在总结经验的基础上，进一步完善技术模式和服务机制，在更高水平上实现农药减量增效。重点是推进统防统治提高防治效果减量，推行绿色防控控制病虫危害减量，加快推广高效施药机械提高农药利用率减量，还要推广高效低风险农药优化结构减量。

六是“管”，就是强化农药市场监管。加强农药市场监管，这是一项重要任务。要完善质量监督抽查制度，按照“双随机一公开”和属地管理的原则，综合运用随机抽查、重点抽查和专项抽查等手段，依法开展农药产品质量监督抽查，依法及时公开抽检结果，建立企业诚信档案。要始终保持高压态势，严厉惩处制假售假等违法行为，净化农资市场，维护农民利益。

三、加强协作，共同推进农药产业健康发展

今年是贯彻新修订《条例》的第一年。第一年要有好的起步，更要保证过渡期的平稳有序。重点是做到“三到位、三严格”

“三到位”：就是责任落实到位、配套措施到位、宣传培训到位。

第一，责任落实到位。要明确责任。农药管理工作，部、省、市（县）各级的责任《条例》和配套规章都规定的很明确，关键是要细化实化。明确谁来办？怎么办？出了问题，板子打谁？要压实责任。每一层级都要列出权力清单和责任清单，层层落实责任，坚决压实责任。登记许可、生产许可、经营许可等职责分布在不同层级的农业部门，需要加强沟通，及时对接，合力推进，防止边缘地带和结合部位出现监管缺失，杜绝推诿扯皮，确保措施落实到位。

第二，配套措施到位。关键是机构、人员和设施要到位，保证机构设置、人财物资源配置与《条例》赋予的职责相匹配。一个是，落实机构。要明确相应的机构，工作开展要有场所、有牌子，让企业找得到服务的地方。另一个是，落实人员。要配备相应的人员，让企业找得到服务的人。同时，积极主动与编制管理部门沟通，按照“人随事走”的原则，将原工信、质检等部门承担农药管理职责的编制划归农业部门。还有一个是，配齐设施。根据农药管理需要，配置相应的设施装备，特别是要配备农药信息化管理需要的设施。此外，要加强农药综合执法队伍建设，提升执法能力。

第三，宣传培训到位。要按照部里印发的《条例》宣传月活动方案，结合实际，抓好落实。一是开展权威解读。部里已编写了《条例释义》，解读《条例》的立法本意和重点内容。采取专家访谈等方式，进一步解读《条例》的重要内容和基本要求。二是形式多样。组织《条例》的宣讲、座谈、咨询服务，印发《条例》宣传手册、挂图，利用网络、电视、广播等媒体宣传《条例》内容。三是宣传培训并进。把宣传活动与培训结合起来，多层级开展宣传和培训活动，使培训更有针对性和时效性。

 “三严格”：就是严格标准、严格执法、严格纪律。

第一，严格标准。农药管理各个环节的要求在《条例》的5个配套规章中都做出了明确的规定，提出了具体的要求。在具体执行要严格标准，不能出现松一下、紧一下，做到一把尺子管到底。重点是生产许可和经营许可的标准。在生产许可方面，过去在工信部和质检总局，农业部门接触不多。现在由农业部门审核把关，一定要严格，特别是进化工园区和工业园区，这是一条硬杠杠，决不能松，否则就会对环境安全带来隐患，责任也就大了。在经营许可方面，因为在市（县）农业部门审批，地方不大，熟人又多，可能影响公正公平。要采取有针对性的措施，比如搞公示，接受社会监督，也能起到作用。

第二，严格执法。重点是两个方面：一个是，市场抽检。部里每年要统一部署，按照“两随机一公开”的原则，严格规范抽检，扩大覆盖面。特别是对一些多次抽检质量不合格的企业，要紧盯不放，延伸到前一环节，甚至到车间抽检，掌握第一手资料，为依法严惩提供依据。另一个是，严格执法。保持高压态势，聚合各方力量，发挥工商、公安、法院、检察院等执法部门的作用，严格执法，严惩违法行为。

第三，严格纪律。农药管理涉及多个行政审批事项，这是一把“双刃剑”，必须时刻把纪律挺在前面，守住底线，不越红线。要规范农药行政管理事项的程序，实行规范管理、阳光审批。采用大数据等技术手段，让监管全程留痕，提高监管效能。对失职渎职、徇私枉法等问题，严肃追究相关人员责任。同时，农药管理人员要强化服务意识，真心为企业办事，减轻企业负担，清正廉洁，公平公正。

贯彻《条例》及配套规章，农业部门要主动扛起责任，把各项工作抓紧抓细抓实。当然，《条例》及配套规章都与农药企业息息相关，贯彻落实也需要农药企业的积极配合。希望在以下几个方面多做一些促进工作：一是主动对接职能调整。现在登记许可由部里负责，生产许可由省级农业部门负责，经营许可由市县农业部门负责。同时，限制使用农药的经营许可由省级农业部门负责。农药企业要根据职能调整和任务分工情况，主动配合，支持农业部门履行好管理职责。二是主动转移进入园区。在这一点上，工信部提出了目标和要求。现在配套规章中更具体化了。农药企业要充分理解和认识这一规定的重要性，主要的目的是降低环境污染风险，同时又能促进企业兼并重组。小企业进不了园区，只能让大企业兼并。三是主动推行质量追溯。配套规章提出，在农药产品上实行“二维码”，做到“一瓶一码”。现在种子和兽药都做到了，农药也应该做到。同时，部里正在建设农药数字化管理平台，将覆盖农药登记、生产、经营、使用各环节，实行快捷申报、高效审查、实时查询、全程监管。四是主动参与宣传培训。贯彻《条例》，必须加强宣传培训。部里正在组织开展《条例》的宣传活动，各地正在有序开展。希望农药企业也主动参与进来，多做一些能做的工作，营造良好氛围。