当前基层局对认证后失控发票处理的困惑

近年来，随着金税三期全面上线和“互联网+税务”的深入推进，税务机关监控异常发票的能力显著提升。但是，由于营改增纳税人大量增长，加之简政放权的不断深入，无疑为虚开发票提供了土壤，很多虚开违法企业往往打一枪换一个地方，导致失控发票越来越多，给后续管理带来难度的同时一定程度上也加大了基层执法风险。以hx市局为例，2015年1月至2016年10月共接收到认证后失控发票662条，而2017年1—10月短短10个月就接收失控发票1545条，增长了2.3倍。在实际处理失控发票的过程中发现，部分失控发票应属于异常凭证，如何区分失控发票和异常凭证，两者的处理方式有何不同，笔者提出了一些思考和建议。

一、失控发票与异常凭证的区别

在《国家税务总局关于金税工程发现的涉嫌违规增值税专用发票处理问题的通知》（国税函〔2001〕730号）中关于失控发票的定义是指在与全国失控、作废发票库比对中发现的属于失控发票的抵扣联。一般开票后应于次月1-15日内进行抄报税，如果不按时抄报税，次月就应该发现，所以说，失控发票时间跨度不会很长。

但是实际工作中，基层局收到的认证后失控发票信息跨度都很长。比如：辉县市局2017年10月1日收到的42条失控发票，开票日期都是2017年6月21日和2017年7月21日，更有甚者，2017年9月比对中发现失控，而开票日期是2016年1月。10月份42条失控发票信息中，失控方是我省内其他地市企业，通过分析监控系统查询，企业状态正常，6—8月企业都正常进行了申报，而9月份企业未进行申报。

 这种情况，目前工作中多数按照失控发票来对待，但准确的说应该属于《国家税务总局关于走逃(失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）规定的异常凭证。即：走逃（失联）企业存续经营期间发生的“直接走逃失踪不纳税申报，或虽然申报但通过填列增值税纳税申报表相关栏次，规避税务机关审核比对，进行虚假申报的”情形。

综上所述，失控发票与异常凭证的主要区别有以下几点：一是异常凭证的定义范围要大于失控发票，具有异常情形的发票统称为异常凭证，而失控发票仅指在防伪税控系统中经比对确属走逃（失联）企业开具的未抄报税的增值税专用发票；二是异常凭证与失控发票的处理机关和处理方法不尽相同。

在处理结果上，对于失控发票的处理明确要求“追回已抵扣税款、移交稽查部门处理。”处理结果分为以下三种：一是经检查确属失控发票的，不得作为增值税扣税凭证；二是经税务机关检查确认属于税务机关责任以及技术性错误造成的，允许作为增值税进项税额的抵扣凭证；不属于税务机关责任以及技术性错误造成的，不得作为增值税进项税额的抵扣凭证；三是属于销售方已申报并缴纳税款的，可由销售方主管税务机关出具书面证明，并通过协查系统回复购买方主管税务机关，该失控发票可作为购买方抵扣增值税进项税额的凭证。

而异常凭证则不要求必须稽查部门处理，而是规定对已经申报抵扣的，一律先作进项税额转出。经核实，符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣。国家税务总局76号公告规定的异常凭证，在纳税人权利保护与国家税收权益之间找到一个平衡，要求先转出进项税金，确保国家税不流失，保证了较大概率的公正。剩余小概率事件，由纳税人举证业务真实，核实后允许抵扣。

二、基层实际处理中存在的问题

    随着简政放权的深入推进，一般纳税人资格登记和增值税专用发票最高开票限额已由行政审批转为登记和条件即办（十万元以下即办），这就给税务机关带来了难题。部分虚开企业在大量虚开后直接走逃，税务机关由于征纳双方信息不对称查证困难，国家税务总局76号公告提出“先处理、后核实”的原则，文件规定“经核实，符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣，或解除担保并继续办理出口退税。”这也给基层执法部门在后续管理上带来了问题和困惑。

1.发票性质不准确。现在防伪税控系统收到的失控发票性质较乱，按规定失控发票是没有进行抄报税的发票，所以期限不会太长，但是目前基层收到的失控发票还有以前年度的，这些发票肯定已经申报并抄报税，就不能再列为失控发票范围，而应该通过抵扣凭证审核检查管理信息系统下发，便于接收方开展核实。

2.核实主体不明确。核实后允许抵扣，由谁来核实？税务分局还是稽查局，首先税务分局没有外调核实的权利，交给稽查局核实又面临突出问题：一是异常凭证的开票方大多数是走逃（失联）企业，应如何去核实也是一个现实问题，二是取得异常凭证的企业越来越多，仅依靠稽查局力量调查核实工作难以有效开展。

3.执法方式难选择。接受异常抵扣凭证，一律进项转出。税务机关要以什么执法方式来实现？出具税务处理决定书要求摆明经过证据确认的违法事实，而接受异常抵扣凭证，只是涉嫌违法，显然不符合处理决定书的要求；口头通知不规范，没有强制执行力，执法效果难以显现，在执法方式上容易陷入两难的境地。

4.执法风险易发生。国家税务总局76号公告规定：“经核实，符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣，或解除担保并继续办理出口退税。”显然，即使纳税人举证自己业务真实，必须得到税务机关的确认方可继续抵扣。但是，业务真实性查实难度较大，由税务机关负责确认容易带来较大执法风险。

三、相关建议

（一）规范下发渠道。对于失控发票和异常凭证的下发，要严格按规定执行，失控发票通过防伪税控系统—认证子系统下发，异常凭证通过抵扣凭证审核检查管理信息系统下发，或者通过防伪税控系统下发，同时要标明是异常凭证还是认证后失控发票。

（二）明确操作程序。尽快制定下发异常凭证处理操作规程，明确由稽查还是主管分局来处理异常凭证，以及具体的核实要求。如果上游企业已经走逃，无法落实的情况下，是否予以抵扣及如何操作给予明确意见。

（三）规范录入期限。《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》（税总发〔2015〕122号 ）明确将其近60天内（自纳税人最后一次开票日期算起）取得和开具的发票列入异常发票范围，录入增值税抵扣凭证审核检查系统，开展异常发票委托核查。而目前基层税务部门收到的异常凭证明显超过60天，甚至还有几年前的，失控发票和异常凭证时间跨度过长，不便于基层工作开展。

（四）明确是否加收滞纳金。确属失控的应该加收滞纳金；属于税务机关责任以及技术性错误的不加收滞纳金。但是上述处理都需要纳税人补缴已抵扣税款在先，稽查部门处理在后，在操作上只能先加收，如果符合抵扣条件的再退还税款和滞纳金。