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为破解征地拆迁难题，为区委、区政府决策提供参考，从2014年7月中旬开始，区政协组织部分政协委员就我区征地拆迁及安置工作开展了为期两个月的调研。调研组深入酃湖乡、和平乡、衡州路街道和酃湖公园、滨江新区、中库集团等重点项目指挥部，进行实地调查研究，并多次召开座谈会，与区政府相关职能部门进行了深入的交流与探讨。现将调研情况报告如下： 一、我区征地拆迁工作的现状 自2004年“两院”落户珠晖以来，伴随着衡阳市城区“东扩南移”的步伐，武广高铁、市体育中心、衡州大道、丽波酒店、中库集团、船山东路、湘桂复线、湘水明珠、滨江新区、酃湖公园、江东污水处理厂等重点工程项目纷至沓来，珠晖成为投资开发的热土。据统计，截至2014年12月底，全区实施重点项目109个，列入省市考核的重点项目63个，总投资521亿元，项目征地约15000亩，拆迁面积达300多万平方米，尤其是2014年拆迁了80多万平方米的房子。 总的来看，在区委、区政府的坚强领导下，按照“一个项目、一套班子、几名县级领导专抓、一抓到底”的成功做法，充分发挥乡镇、街道的主体作用，我区征拆安置工作稳步推进，特别是征地拆迁工作创造了“珠晖速度”，倒逼了项目建设的进度，积累了非常宝贵的“珠晖经验”。 二、存在的主要问题 受体制和机制的制约，我区在征地、拆迁、安置工作中还存在五个方面的问题。 （一）管理不够规范。一是没有归口操作。各项目指挥部相对独立，各自为政，相同的手续，各个项目要由不同的人去办，业务不熟造成时间拉长、成本增加，甚至留下隐患。比如摸底测算、宣传手册、合同文本、经费评审、杆线搬迁、后期管理等，没有专门的机构来具体指导、归口管理；二是合法手续不全。省市重点项目普遍存在合法手续不齐全，潜在风险很大。一些项目没有规划、国土等手续，没有征地公告，没有安置方案，就实施征拆工作；一些项目还没有开始征地就开工，加大了征拆工作的难度；三是监督管理滞后。区委、区政府出台了重点项目管理制度，但少数指挥部执行不到位；对历年来的项目指挥部没有及时清理，项目完工后相关指挥部没有撤销，其资产也没有及时移交；少数项目指挥长几经变动，新老脱节，不能善始善终；四是土地纠纷较多。乡、村、组土地界线不很明朗，平时不分你我谁耕种都没事，一旦开发，就纠缠不清，纠纷不断，政府要花费大量时间和精力去处理。如湘桂扩能项目涉及的泰山村、滨江新区涉及的藕塘和珑塘村、酃湖公园涉及的周边村组等。五是后期问题突出。一些村组土地被全部征用，整村整组失地农民被集中或分片安置，以地域为界的村组被解体，在行政层面如何管理社会事务，目前还没有出台应对之策； 安置房交付后，物业管理也将成为新的问题； 失地农民文化程度相对较低，非农业工作技能较差，再就业困难大， 中老年人再就业更难； 孤儿、病残、五保等弱势群体的生活保障也亟待优先解决。 （二）规划不够科学。一是土地类别划分不合理。按照《关于调整衡阳市征地片区综合地价划分范围的通知》（衡政通【2013】10号），和平乡五四、新华村划定为城市一类片区，而相邻的茶山坳镇藕塘村划定为城市二类片区，虽然都是滨江新区征地范围，即使是同一山头、同时征地，但因土地类别划分不同而地价相差甚远，增大了征地工作难度；二是施工设计不周到。征地之后进入施工阶段，机耕道、排灌水渠等基础设施被破坏，未征完的“边角余料”地灌溉、出行等都受影响，群众意见很大；三是安置房设计标准低。为控制安置成本，安置房户型、内部结构、防水等建筑设计标准偏低，特别是安置区内配套设施、绿化等规划标准低，给后期物业管理及维修等带来困难；四是葬坟管理比较难。农村葬坟比较乱，即使有祖坟地，也是东一座西一座；征地迁坟时有凭空增加数量的现象；个别村组私设坟山，非法卖墓地给城镇居民；迁坟补偿偏低，最低土坟墓500元/冢，最高麻石坟墓2000元/冢，而实际迁坟费用远远高于此数目；迁坟无规划，一般是各指挥部就近找地迁移，随着项目建设快速推进，已出现二次迁坟，目前各指挥部觉得找地迁坟比较难。 （三）操作不够一致。一是补偿标准不一致。由于市政府现行的征地拆迁补偿标准太低，各乡镇在实际工作中都无法严格按政策操作，只好因地制宜，让利于民。同一时期、不同区域补偿标准不一样，乡与乡、村与村、组与组的同类房屋补偿标准也可能不一致。如和平乡按“拆一赔一”补偿，酃湖乡执行人平55平方米标准，安置房是统规统建；茶山坳和东阳渡则是货币补偿，安置房是统规自建；同一时期、同一区域、不同项目的补偿标准也存在不同的情况。被征地农民对此难以理解而产生抵触情绪，开展征地拆迁工作难度很大，对于补偿标准相对较低的地方来说，群众工作更加难做，矛盾更加突出；二是政策把关不一致。对于一些具体问题的处理，各个指挥部、各乡镇把关不一致，群众在横向或纵向比较时很有意见。比如对于外嫁女、未登记的子女、一户多籍、假离婚等，各指挥部在核定安置房的面积时，操作不一致；一些项目在核定房屋面积和土地上附着物数量时，随意性较大，存在老实人明显吃亏现象；对抢种、抢搭、抢建户难以处罚，不少项目还给予了补偿，大多是改明补为暗补，采取适当高于成本价补偿；准“钉子户”即合同签得最晚的往往得到更高补偿……这些问题在一定程度上影响了政府的公信力，前期支持征拆工作的群众有怨气；三是补偿分配不一致。外嫁女、空挂户、独生子女在土地补偿款分配上五花八门，四个乡镇都没有明确规定，反响最为强烈的是独生子女优惠政策难落实，有些组对独生子女坚决不多分，有些按140%分配，也有按150%、180%；对征地期间增减人员，分配土地补偿款时也有较大争论；四是养老保障不一致。衡阳市在2013年以前对失地农民实行两种保障办法，即:养老生活保障和基本养老保险，两种方法各有适应人群。但2014年取消了养老生活保障，只办理基本养老保险，新的城乡居民养老保险制度将在2015年实行，使同一个村不同组的居民因征地时间不同而享受不同的养老待遇；参保缴费标准也有变化，2013年失地农民参保的个人缴费标准是4.37万元，2014年提高到5.3万元，以后还会逐年增加， 群众对此反响大。 （四）执法不够到位。一是司法强拆难操作。司法强拆取代行政强拆后， 对一些“钉子户”的处置很难快捷有效，法院在作出司法强拆决定时过于审慎， 时间上拖得太久，“强拆一户，推动一片”的作用难以发挥到位；二是控违拆违难度大。近年来，一些地方抢搭抢建抢种问题较为突出，防不胜防，有的趁工作人员晚上、节假日休息之机，日夜不停抢建房子、抢搭棚子。目前， 抢建房子的现象控制得较好，但乱搭棚子的问题很突出，衡茶路、衡花路、东外环路两侧到处在搭建钢架棚；三是打击违法需加大力度。 2014年，公安部门先后在酃湖公园、船山东路、滨江新区、泰山砂场、名洋山庄等项目建设中积极发挥了保驾护航的作用， 果断打击了一系列违法行为，但受利益驱动，个别地方强买强卖、强揽工程的现象依然存在；一些村组将附属工程作为征拆的先决条件，个别村组干部唯利是图，暗箱操作；少数群众存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的不正常思想，群体上访、重复上访和阻工事件时有发生。 （五）安置不够及时。目前，受审批手续、建房资金等客观因素和操作层面主观因素的影响，普遍存在“征拆很快，安置很慢”的现象，尤其是市级工程项目资金到位不及时，严重影响安置进度。一是安置压力很大。据了解，到2013年底，全区已逐年累积了60多万平方米安置房待建，4159户居民待安置，有部分拆迁户已达7年未安置到位，长年租住在外已失去了安全感，使得政府既失信于民，形象受损，又由于过渡期被延长，过渡费增加，财政将不堪重负，拆迁成本将无限增加。据有关部门统计，2014年全区农村新拆迁面积80万平方米，加上历年待建安置房累计超过100万平方米，如果两年过渡期没有分房，第三年过渡费每平米翻倍到8元/月，安置房缓建一年全区每年过渡费将多出6000万元以上。二是建设进度很慢。从2014年元月起，市政府要求实行“拆建分离”， 区政府按照“老项目老办法，新项目新办法”， 明确新开工项目的安置房建设由区城乡建设投资公司（以下简称为“区城建投”）负责，各项目指挥部不再作为安置房建设主体。尽管区委、区政府主要领导高度重视，反复调度，但由于安置房规划报批手续非常繁琐，加之安置房建设具体运作还处于磨合阶段，区城建投负责的六个集中安置点项目至今没有一个正式开工。而按照“老项目老办法”，相关项目指挥部在操作中虽然存在一些需完善的问题，但安置房建设进度相对要快得多。 三、对策和建议 征地拆迁安置工作始终是一项事关发展、事关民生、事关稳定的大事，利益冲突必然激烈，社会矛盾无法避免，工作压力越来越大。如何破解这一难题，加快推进 “三新”珠晖建设，是摆在我们面前非常现实、非常严峻、非常棘手的问题。调研组经过深度思考，提出如下对策和建议: (一)要进一步加强领导。一是建立联席会议决策机制。区委、区政府明确区委书记为联席会议第一召集人，区长为第二召集人，区四大家县级领导和相关单位、部门主要负责人为联席会议组成成员，联席会议下设办公室（办公室设在区重点办）。联席会议定期研究项目建设工作，区委副书记和常务副区长具体负责统筹协调，完善相关制度，制定项目操作规程；二是实行分块调度。把全区重点项目分成六大块即城市建设、工业、社会民生、基础设施、农业、服务业，分别由区四大家一把手、区委副书记、常务副区长牵头调度，抽调专人相应组建六个办公室，归口指导、统计、通报项目建设工作；三是强化保障。要建立“责、权、利相统一”的运作机制，保障各项目指挥部高效有序地推进工作；区重点办和区城建投要发挥重要作用，必须在人力、物力、财力和制度上得到重点保障；乡镇、街道作为征拆工作主体和责任主体，要充实力量，明确奖罚。 （二）要进一步科学管理。一是要统一补偿标准。要根据现行政策，结合我区具体操作的实际情况，制定相对统一的补偿标准，要改“暗补”为“明奖”。征地补偿可分片确定，但青苗、附属设施补偿标准要统一；拆迁补偿要统一，结构补偿、装修费、附属设施、奖金等要有统一的操作标准；二是要理顺工作机制。区重点办要牵头规范摸底测算、宣传手册、合同文本、经费评审、杆线搬迁、后期管理等工作，尽量做到有专班专人专抓；要理顺各指挥部与相关乡镇、街道的工作机制，把征地拆迁工作任务交给项目所在地的乡镇、街道，补偿经费也一并实行打捆包干给相关的乡镇、街道，从而杜绝“管钱的不谈拆迁、谈拆迁的不管钱” 所形成的“两张皮”现象；纪检监察、财政、审计部门要对项目资金实行全程监管，建设项目资金责任审计制度；征拆安置工作结束后，项目指挥部要及时撤销，其资产要移交区政府统一处置；三是要创新安置方式。力求实行“先安置，后拆迁”，把安置工作做在拆迁之前，逐步实现拆迁安置“零过渡”目标；继续实行“老项目老办法，新项目新办法” ，加快安置房建设，对于2014年以后的项目统一实行“拆建分离”， 由区城建投承担建设责任，目前可以考虑在每个安置点设立一个项目部，明确相关指挥部的主要负责人牵头组织实施。在过渡阶段，要因地制宜，可以采取灵活方式操作，待区城建投具备足够的独立承建能力后，再彻底实行“拆建分离” 。 （三）要进一步强化协调。一是积极争取上级支持。要争取市政府解决好五个方面的问题。（1）提高补偿标准。建议出台与经济发展程度、物价指数、消费水平等相适应的项目征地拆迁弹性补偿机制，适当提高补偿标准，原则上每2--3年调整一次补偿标准，以维护被征地群众合法权益，减少工作阻力。（2）调整土地类别。根据城市发展现状和趋势，建议现有城区集体土地都调整为一类地；（3）完善合法手续。在项目征地拆迁实施之前，规划、国土等手续要齐全、拆迁安置方案要出台；（4）简化办证手续。主要是指安置房建设报批办证手续要简化。市发改部门应优先立项，依据市安置办审议意见快速办理立项手续；市国土部门应“一站式”集中办理项目建设用地手续，并明确耕地开垦费作挂账处理；市住建、国土、规划、消防、人防、房产等部门应积极组织综合验收，统一出具验收备案结论，并对需要变更设计的安置房统一进行司法技术鉴定；市国土、房产等部门应依据验收结论快速办理安置房“两证”；（5）及时拨付资金。市级重点基础设施项目的征地拆迁安置资金应及时拨付到位；二是积极争取群众支持。要加强宣传教育，利用各种媒体，切实做好征地拆迁相关政策的宣传解释，保障征地拆迁群众的知情权和话语权，畅通群众利益诉求渠道，建立信息公示制度，坚持“公开、公平、公正”， 做到阳光操作；要提高安置房规划设计档次，安置小区各项功能要齐全，安置房质量要保障；要加强对坟墓的管理，禁止乱埋乱葬，大力推进殡葬改革；加速整体征地后村组管理体制改革，失地农民实行社区化管理，让村民变为居民，摆脱对土地的依附；积极做好失地农民后期保障工作，对困难群体要重点帮扶；要积极为失地农民寻求就业机会，与落户企业实行对口培训，建立与落户企业对口的劳务市场。 （四）要进一步从严执法。一是坚决杜绝“抢建、抢搭、抢栽、抢种”补偿行为。区重点工程办要对各项目超前谋划，科学制定征地拆迁的整体方案和分步实施计划，做到统筹安排，分步实施，在每次具体征地过程中，对被征地块的青苗、附属物、建筑物等先行清点、登记和核实，并现场摄像，然后再及时发布征地公告；由区征拆办牵头，会同国土、规划、城管、住建、乡镇等多方联动，加大拟征地块内的执法巡查力度，集中清理整治，做到“先处置，后征收”； 各项目指挥部和各乡镇（街道）要严格把关，对于“抢建、抢搭、抢栽、抢种” 的一律不予补偿；二是坚决打击违法行为。对于顶风违法抢搭抢建及钉子户，区法院、区公安等部门要形成合力，联合执法，坚决依法拆除；要维护征拆工作秩序和项目施工环境，依法严厉打击“强买强卖、强揽工程、阻工闹事”等违法行为；三是坚决査处违纪行为。对于国家工作人员在征拆工作中“不作为、乱作为、慢作为”， 纪检部门要进行追责；对于“唯利是图， 暗箱操作，违背政策” 的村组干部，纪检部门要从严査处。 |
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