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《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》背景下PPP项目中主流补贴公式评析 千智永 河南千业律师事务所 合伙人 张 鹏 河南千业律师事务所律师 本文旨在讨论政府承担（部分或全部）补贴义务的PPP项目中，两种主流补贴公式的应用对政府补贴支出的影响，以及与《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“92号文”）要求的切合程度，以期为今后PPP项目中补贴公式的选择提供分析依据。 关键词：PPP项目、补贴公式、政府补贴支出 一、PPP项目分类 按照回报机制划分，PPP项目包括以下三类： （一）政府付费项目： 在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。 政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号以下简称“21号文”）提供的计算公式为： n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。 （二）可行性缺口补助项目： 在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。 政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。21号文提供的计算公式为： n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。 （三）使用者付费项目： 使用者付费模式下，由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。政府不承担运营补贴支出责任。 二、分析对象 由于本文讨论的是不同补贴公式造成的影响，故在分析研究对象时均不考虑使用者付费这一参数，且不考虑绩效考核。目前PPP领域对于政府补贴安排的公式主要有两类： （一）21号文公式 n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。 此公式将项目全部建设成本及其利润平均分配在每个补贴年度（运营年）支付给社会资本方，引入折现率来平衡补贴的时间成本，最终形成以上21号文公式。所以在考虑时间成本的情况下，假设每年运营成本相同，21号文的补贴公式每年支付补贴数额若折现到某一时点值是相同的。 试举一例： A项目为政府付费PPP项目，运作方式为BOT，合作期限为27年，其中建设期2年、运营期25年，项目全部建设成本为100000万元，折现率6%，合理利润率7%，年度运营维护成本为800万元。则第n年的政府补贴数额的计算公式为（万元）： 该项目历年（运营期第1年到运营期第25年）补贴数额 如图1： 图1 A项目历年补贴数额 （注：横轴标识为补贴年份，下同）： 由以上公式、图表可知按照21号文公式安排的政府补贴数额，随着运营期呈逐年上升趋势。在不考虑运营维护费（800×(1+7%)）的情况下，剩余部分的政府补贴呈指数型增长，增长率即为本项目折现率6%。 （二）年金公式 年金公式即为通过调整每年的补贴支付数额，在政府方支付义务（期初现值）不变的情况下，使每年的补贴数额相等。每年度末支付年金的年金公式为： 在PPP项目中此年金公式可以翻译为： 注：1、公式中P=项目全部建设成本×（1+合理利润率）； 2、斜体加粗部分为年度运营维护费，不属于年金公式内容，为方便本文讨论，在计算A项目年金时加入。 将前例A项目套用此年金公式为： 最终计算出A项目年金数额为9226.26万元。 最终由21号文公式与年金公式计算得出的历年补贴对比 如图2：
图2 21号文公式与年金公式计算得出的历年补贴对比 三、两种补贴公式的比较 （一）补贴支出的平滑性比较 21号文规定：第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 根据以上规定，各地政府方承担支出义务的PPP项目均有“从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制。 目前在92号文颁布施行后，PPP项目支出责任的“平滑性”也被强调出来，笔者认为此处的“平滑性”应理解为PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例在合作期限内不应产生较大波动。 由以上相关政策可知，两种补贴公式比较平滑性，应以当地政府方一般公共预算支出为参照标准。 假设前例A项目所在地政府补贴首年度一般公共预算支出为15亿元，一般公共预算支出增长率8%，则当地政府在补贴期限内的一般公共预算支出预测为 图3：
图3 补贴期内一般公共预算支出 将A项目两种方式的补贴数额与其所在地政府的一般公共预算支出对比，即可得出A项目对当地造成的财政支出压力 如图4：
图4 21号文公式与年金公公式补贴占用一般公共预算支出比例对比图 表1 21号文公式与年金公式补贴 占用一般公共预算支出比例对比表（单位：万元）
由以上图表可以看出，两种补贴计算公式计算出的补贴占一般公共预算支出比例随补贴年份均呈下降趋势。按照21号文公式计算出的补贴占一般公共预算支出的比例是自3.60%下降至2.02%，最高占比与最低占比相差1.58%。按照年金公式计算出的补贴占一般公共预算支出的比例是自6.15%下降至0.97%，最高占比与最低占比相差5.18%。显然通过21号文公式安排政府方对于PPP项目的补贴资金比年金公式更具有“平滑性”。 （二）绩效考核的可行性 92号文颁布后PPP项目的绩效考核的重要性被强调到了前所未有的高度。为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，92号文要求“政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果；政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%”。 92号文既然强调了PPP项目应以运营为核心，那么PPP项目的绩效考核就应该针对PPP项目运营期输出的公共服务、公共产品的数量或质量。从PPP项目运营期绩效考核的角度来看按照21号文公式安排补贴支出比年金公式更具有绩效考核的可行性：绩效考核是政府方根据运营期内每年度PPP项目输出的公共服务、公共产品的质量或数量来确定SPV公司在当年应获得多少收入，再通过调整政府支付补贴的数额来完成基于绩效考核对SPV公司（社会资本方）的绩效评价。也就是说，若是在两个运营年度里SPV公司的绩效考核分数相同那么其最终获得的收入（折现后的值）应当是相同的。 将A项目每年补贴对应的建设成本补贴（含合理利润，又称可用性付费）、运营维护费（含合理利润）部分分别列示出来，如表2： 表2 A项目每年补贴成本
表2中的运营维护费、建设成本补贴折现到运营期第一年年初，如表3： 表3 运营维护费、建设成本补贴折现到运营期第一年年初数据
由表3可知每个运营年度，按照21号文公式计算，A项目的SPV公司每年最多（即绩效考核达到全额支付补贴之时）可获得建设成本补贴的现值是相同的，而年金公式计算得出A项目的SPV公司每年最多可获得建设成本补贴的现值却不相同，如图5：
图5 21号文公式与年金公式建设成本补贴（期初现值）比较图 若每年最多获得的补贴现值不同，则会导致在不同的运营年度的相同绩效考核中，即使扣分相同，然而因扣分而扣除的补贴数额现值却是不同的。 例如：若A项目在运营期第一年与最后一年均因绩效考核被扣除了20%的当年建设成本补贴，那么按照21号文，第一年扣除建设成本补贴（运营期第一年年初现值）856万元，最后一年扣除建设成本补贴（运营期第一年年初现值）856万元，两年扣除金额相等；按照年金公式，第一年扣除建设成本补贴（运营期第一年年初现值）1579.29万元，最后一年扣除建设成本补贴（运营期第一年年初现值）390.05万元，最后一年扣除金额仅为第一年的24.7%。这明显违背了项目绩效考核中标准统一、责任统一的原则。由此可知在绩效考核可行性方面，21号文公式比年金公式更合理。 （三）防止社会资本方过早退出方面 92号文要求对政府补贴的安排应“防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速收回大部分投资从而可以实现早期退出。”因此在21号文及年金公式的选择中应考虑两个公式随运营年度支付补贴的（运营期期初现值）的累计速度，如图6：
图6 21号文共识与年金公式建设期成本补贴（现值）剩余比较图 由图6可知，21号文公式的建设成本补贴余量是按照每年4%的速度减少，而年金公式的建设成本的余量在运营期初期的减少速度高于21号文公式。这导致在运营期第12年支付补贴后，21号文公式尚余52%的建设成本补贴未支付，而年金公式仅剩34.42%的补贴；而在运营期第21年支付补贴后，年金公式剩余未支付的建设成本补贴比例（7.97%）还不足21号文公式（16%）的一半。显然在防止社会资本方过早收回大部分资本导致其早期退出方面，21号文也更具优越性。 综上所述，21号文公式在政府支出平滑性、绩效考核可行性、维护项目稳定性三方面均优于年金公式，因此在PPP项目中21号文的公式更应该成为政府方安排补贴支出的首选公式。 来源： 财政部PPP中心 |
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