关于《中华人民共和国监察法》适用中的若干问题研究

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），为反腐败工作法治化树立了重要的里程碑，将国家监察体制改革成果进一步固化为了法律制度，对加强反腐败工作统一领导，构建权威高效的监察体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。

《监察法》颁布实施，《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）同时废止，虽《监察法》对国家监察委员会和地方各级监察委员会的职责、权限、程序等方面作了具体规定，但基层监察委员会在具体适用中面临如何处理政务处分与政纪处分的关系，怎样实现对监察对象监督全覆盖，以及原监察机关依据《行政监察法》并经县级人民政府批准派出的监察机构和人员职能如何定位等方面的问题。

一、如何认识和把握政务处分与政纪处分的关系问题

《监察法》规定监察机关的处置权中包括对违法的监察对象作出政务处分，因《行政监察法》废止，监察机关不能对监察对象作出行政处分，也不能再受理事业单位工作人员不服事业单位或主管部门作出处分的申诉，那么，是否政务处分就完全取代了原政纪处分？从处分的主体、对象、处分依据、处分程序等方面分析来看，政务处分不能完全取代政纪处分，两者之间具有重叠的关系，应正确认识政务处分和政纪处分之间的关系，准确把握运用政务处分和政纪处分。

一是从处分的实施主体来看，政务处分与政纪处分相对独立。

政务处分的实施主体是各级监察机关。《监察法》颁布实施，《行政监察法》同时废止，也就意味着新成立的中央和地方各级监察委员会不能再依据《行政监察法》和有关法规作出行政处分的决定，而是依据《监察法》和有关法律规定作出政务处分的决定。

《监察法》第三条“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，也就是说，只有各级监察机关才能够依据《监察法》行使监察权，且政务处分是监察机关根据监督、调查结果，对违法的监察对象作出的处置方式，其处置的主体只能是监察机关。

行政处分的实施主体是任免机关。《行政机关公务员处分条例》第三十四条“对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定”，也就是说，对行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的，作出行政处分的主体包括任免机关和监察机关，而此处所指监察机关是依据《行政监察法》设立的监察机关，因《行政监察法》已废止，且《监察法》未规定新的监察机关继承原监察机关的职能，所以，《行政机关公务员处分条例》中享有处分权的监察机关虽不复存在，但任免机关的处分权限依然存在。

事业单位工作人员处分的主体是所在的事业单位或事业单位主管部门。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》对事业单位工作人员违法违纪的行为，按照干部人事管理权限，由事业单位或事业单位主管部门按法定程序给予相应的处分。

由此可见，政务处分与政纪处分的主体完全相互独立，而政纪处分的主体部分重合，即行政机关和事业单位主管部门存在重合。

二是从处分对象上来看，政务处分与政纪处分具有部分包含和部分重叠性。

政务处分的处分对象是监察对象的一部分，而非全部。《监察法》第十五条“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”，第四十五条第一款第（二）项“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”，也就是说，监察对象包括了公职人员和其他行使公权力的人员，根据“法无授权不可为”的原则，监察机关作出政务处分的对象只能是监察对象中的公职人员，非公职人员的监察对象，监察机关无权作出政务处分，同时，不属于监察对象的公职人员，监察机关也无权作出政务处分。

行政处分的处分对象完全包含于政务处分对象之中。《行政机关公务员处分条例》第二条“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任，依照本条例给予处分”，《事业单位工作人员处分暂行规定》第二条第二款“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照《行政机关公务员处分条例》的有关规定办理”，结合《监察法》第十五条第一款第（一）项来看，行政处分的对象全部包含在监察对象之中，是政务处分对象的一部分。

事业单位工作人员处分的处分对象与政务处分的处分对象部分重叠。《事业单位工作人员处分暂行规定》第二条第三款“对行政机关任命的事业单位人员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中不参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位工作人员给予处分，适用本规定”，结合《监察法》第十五条第一款第（二）项、第（四）项来看，事业单位工作人员处分的对象与部分监察对象重合，即“法律、法规授权或者国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”“公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”中的一部分，凡具有公共事务管理权限的事业单位工作人员均属于政务处分对象，但具有公共管理职能的事业单位中没有公共事务管理职权的人员则不属于政务处分对象。例如公办学校的普通教师等。

三是从作出处分的依据来看，政务处分与政纪处分的依据各不相同。

政务处分是监察机关以《监察法》为依据对监察对象的违法行为作出的处分；政纪处分是行政机关、事业单位和事业单位主管机关分别以《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》为依据，对国家机关公务员及事业单位工作人员违法违纪行为作出的处分。三者作出处分所依据的法律法规各不相同。

四是从作出处分的程序来看，政务处分与政纪处分的程序也各不相同。

对监察对象作出政务处分的程序，依据《监察法》第五章“监察程序”；对公务员的行政处分的程序，依据《行政机关公务员处分条例》第五章“处分的程序”；对事业单位工作人员处分的程序，依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第四章“处分的权限和程序”。

例如立案，监察机关对监察对象立案应当经监察机关主要负责人审批，行政机关对公务员立案应当报任免机关负责人批准，事业单位或主管部门对事业单位工作人员立案应当经事业单位负责人批准，或报有关部门同意。

总之，政务处分和政纪处分，因处分依据不同，对程序的要求也各不相同。

综上所述，监察机关依据《监察法》虽然实现了对行使公权力的人员监察全覆盖，但监察机关依据《监察法》无法实现对监察对象处分全覆盖，所以，必须以现有的政纪处分作为监察机关政务处分的补充。

在具体运用处分中，对于监察对象职务违法行为，应首先适用政务处分，以彰显国家监察体制改革目的和成效，以政纪处分为补充，以强化对所有公职人员的监督制约和惩处，从而实现对公职人员处分权限不留空白。

同时，兼顾“一事不再罚”原则，公职人员中的监察对象，因同一问题已经受到监察机关的政务处分，则应当不再给予政纪处分。同样，因同一问题已经受到政纪处分，一般也不再给予政务处分。

二、如何实现对监察对象监督全覆盖问题

《监察法》第七条第二款“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会”对地方各级监察机关的设立作了规定，第九条第一款“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作”，从以上内容可以得出“县级监察委员会是本辖区内唯一履行监察权的监察主体”这一结论。

《监察法》第十五条对监察对象界定了新的范围，实现了对所有行使公权力的人员全覆盖，面广量大可见一斑。县级监察委员会对全县所有行使公权力的人员行使监察权，如果所有县域监察对象均由县级监察委员会直接管辖，很难实现监督全覆盖、无死角。

《监察法》第十二条“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或派出它的监察委员会负责”，据此，县级监察委员会可以通过派驻、派出监察机构或监察专员延伸监察触角，从而实现对监察对象的监督全覆盖，而实践中如何派驻、派出还需要进一步研究和探索。

一是科学分配派驻纪检监察组、纪检监察室、党风政风监督室力量，实现县本级党和国家机关以外的监察对象监督全覆盖。

各级纪律检查委员会和监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职能，实行一套工作机构、两个机关名称，这是深化国家监察体制改革的重要制度安排。

2017年，县纪委机构改革，以单独或者综合派驻的形式实现了向党和国家机关派驻全覆盖，监察委员会成立以后，原纪委派驻纪检组更名为纪委、监委派驻纪检监察组，即同时根据纪委和监委的授权履行职责，虽在一定程度上化解了监察全覆盖的压力，但并未实现全覆盖，监察对象涵盖除党和国家机关以外诸多依授权和委托行使公权力的国有企业、事业单位、人民团体、社团组织中的人员，以及基层群众性自治组织中从事管理的人员，这一部分人目前还处于监察的盲区之中。

根据目前县纪委、监委工作联系机制，纪检监察室对应联系不同单位和部门，部分被联系单位属于派驻纪检监察组监督范围，纪检监察室对监督执纪问责和监督调查处置工作起业务指导作用，对于不在派驻纪检组监督范围内的县本级存在监察对象的单位、组织，可以探索合理分配纪检监察室、党风政风监督室人员力量，作为派出监察专员的形式对该部分监察对象实施监督，从而破解监察机关扩编与县域编制有限之间的矛盾，以不扩充编制的形式实现监督触角延伸。

二是以原依据《行政监察法》派出的乡镇监察室为依托，实现乡一级监察对象监督全覆盖。

《行政监察法》因《监察法》的颁布实施而废止，现有乡镇监察室是依据《行政监察法》由原监察局经县政府批准派出的监察机构，《监察法》对原派出的监察机构职能继承问题未作规定，导致现有乡镇监察室无法律授权而处于无权状态，但因为地方编制未作调整，机构也未明文废止，所以，目前的乡镇监察室实际存在但职责不明。

《监察法》授予了监察委员会派出监察机构的权利，那么结合实际，可以探索调整乡镇监察室机构定位和职能的方式，实现对乡一级监察对象的监察。将现有监察室变更为县监察委员会派出监察机构，设监察室主任、副主任和监察员，主任由乡镇纪委书记兼任。调整监察室职能，依据《监察法》由监察委员会授予乡镇监察室监督权、部分调查和处置权，从而精准监察，提高监察效率。

三是探索设立监察专员，实现基层群众性自治组织监察对象监督全覆盖。

《监察法》将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入了监察对象范围，全县307个村居的村委会成员以及村民小组的组长均属于监察对象，不仅涉及人员众多，村务也面广量大，如果全部由乡镇监察室进行监督很难实现全面监督。

苏纪发〔2010〕25号《关于进一步加强农村基层纪检监察组织建设的意见》要求“建立健全村级纪律监督组织”，2010年期间，各地通过建立村居纪检监察专员的方式落实了该项要求。从目前对村居监察对象监督范围广泛的现状来看，可以参照原纪检监察专员的设立形式，建立村居监察专员队伍，从每个村居党支部中优选1-2名政治坚定敢于监督的支部委员或其他党员作为监察专员，监察专员对所在村居监察对象进行监督，定期向乡镇监察室和县纪委监督工作室汇报监督工作进展情况及发现的问题。

县纪委监督工作室根据工作实际在县纪委、监委的授权范围内统筹乡镇监察室和村居监察专员的工作，部署工作任务，从而实现县乡村监察工作联动，发挥监察工作实效。

三、现有乡镇监察机构和人员的职能定位问题

一是通过编制部门变更机构设立和人员编制。

现有乡镇监察室是依据《行政监察法》由原县监察局派出的监察机构，其机构的合法性以《行政监察法》的有效性为依据，《行政监察法》失效，其合法性也不复存在。

结合当前地方实际，可以通过编制部门变更乡镇监察室的设立依据，对机构人员编制进行相应规范。将原设立依据由《行政监察法》变更为《监察法》，将派出机关由县监察局变更为县监察委员会，同时，明确机构的人员配置，新的监察室继承原监察室所有人员，但人员职务需对应作出调整，比如监察室主任由乡镇纪委书记兼任，原监察室主任职务可调整为监察室副主任，以此类推，实现人员编制、职务的继承和调整。

二是通过授权明确机构和人员的职能。

根据《监察法》赋予地方监察委员会的职权，研究哪些权力和职责必须由地方监察委员会本级行使，哪些可以授予派出机构和人员，从而确定乡镇监察室和监察工作人员的职能。

《行政监察法实施条例》第二章，专门规定了派出的监察机构和监察人员，对原监察机构派出的监察机构和人员的职责和权限做了明确规定。《监察法》颁布实施后，在尚未出台相应的实施细则的情况下，基层可以参考原乡镇监察室和人员的职能、权限进行授权。

比如，授予乡镇监察室按照干部管理权限对监察对象行使监督权，对监察对象一般职务违法行为进行初核和立案、调查权，除开除以外的政务处分权。在具体的授权中，还应当对监察机关具体的监督、调查、处置权限进行逐项细化，如12种调查措施哪些可以授予派出机构和人员行使等等，同时，针对每一项职能的行使还应当制定规范的实施细则，如决定的主体，审批的程序等等。当然，基层探索实施的授权只能作为暂时的履职依据，待《监察法》的实施细则或实施条例出台后对应落实。