|
检察监督是检察机关根据宪法授权、依法进行的法律监督活动，是维护宪法和法律统一正确实施的“护法运动”，既包括对刑事诉讼活动的法律监督，也包括对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，还包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督，以及对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的监督。目前，检察监督体系尚未完全成熟定型，检察监督的范围、与诉讼制度的关系等问题一直是理论界的争论点、司法实务界的困惑点。 检察监督的内容主要散见于刑事、民事、行政诉讼法以及其他法律关于检察监督原则的规定。在刑事诉讼立法中，关于刑事诉讼检察监督的相关规定比较完整，刑事诉讼监督工作已经形成工作模式，理论和实践也比较成熟。笔者以刑事诉讼监督为例进行探讨。 受到检察权“一元论”的影响，一般认为各种检察职能统一于法律监督，司法办案与检察监督都是法律监督的实现方式。而检察监督作为检察机关法律监督职能具体细化的工作方式，其目标的实现主要通过司法办案等对诉讼活动的参与来完成。刑事诉讼监督主要是在诉讼过程中完成的，虽然检察机关的监督活动不是诉讼活动必经的环节，但与诉讼活动有着非常密切的联系。因此，实务中一般认为，检察机关必须积极介入刑事诉讼活动并在诉讼参与中实现对刑事诉讼活动的法律监督。实际上，检察监督的任务就是通过对刑事诉讼活动的法律监督，发现、纠正和防止不合法执法行为，以求诉讼过程的合法性。可以说，从办案中直接发现违法线索，是检察监督工作开展的资源优势，也可谓基本途径。 基于检察权“一元化”分层结构，对于刑事诉讼中检察权具体权能范围的理解，是将司法办案和检察监督融合在宪法和组织法规定的检察机关的功能定位层面。比如，主张侦查监督是检察机关对于侦查机关的整个侦查工作实施的法律监督，既包括对侦查机关认定事实、适用法律是否正确实行监督，也包括对侦查机关进行刑事侦查活动中有无违法行为实行监督，包括审查逮捕、审查起诉、侦查活动监督甚至立案监督。主张刑事审判监督是检察机关对于刑事审判活动及司法裁判是否符合法定程序和法定标准进行的审查监督，发现并纠正违反诉讼程序及诉讼标准的诉讼行为和司法裁判，保障刑事审判权依法正确行使的专门活动，认为公诉在侦查和审判之间形成了一个监督机制，公诉权通过监督制约审判权，使这种监督制约足以与审判权相抗衡。 在司法办案与检察监督的融合发展中，检察机关的内部分工大多是公诉部门既承担公诉职能，又承担审判活动监督职能；侦查监督部门既负责侦查活动监督、立案监督又负责审查批准逮捕；刑事执行检察部门负责对被监管人员再犯罪案件的批捕、起诉。在实践中，集中了大量的办案资源开展司法办案任务，由于任务过于繁杂，也缺乏有力的组织保障，检察监督并未得到应有的重视，但“重配合轻制约，重诉讼轻监督”的局面并未得到明显改善。 在检察监督中，检察机关不是常规诉讼活动的参与者，而是介入刑事诉讼活动对诉讼中的违法行为作出评价，即依法启动相应的法律程序（提出抗诉、建议再审、书面或口头提出纠正违法以及提出检察建议或意见等），促使执法司法机关再次审查、纠正违法或启动正常诉讼程序。对于诉讼活动中的违法问题，诉讼法并未就纠正违法的程序、法律后果及实施保障作出具体规定，实现检察监督之目的需要执法司法机关必要的回应。检察监督目标的实现，往往要靠执法司法机关自身的纠正和调整行为来完成。实践中，在案件数逐年增长，人少案多的矛盾一直比较突出的情况下，办案资源自然向有时限要求的司法办案“硬任务”倾斜和集中，检察监督这个“软任务”只是在司法办案之余予以兼顾。从全国的情况来看，司法办案与检察监督的发展不平衡问题突出，检察监督的效果不佳。 在刑事诉讼活动中，侦查、公诉、审判以及执行只是诉讼线性链条内的阶段性权力和任务。检察机关对刑事诉讼活动进行的法律监督是在诉讼线性链条之外并行存在的。当符合检察监督的条件出现时，检察机关的监督工作得以启动，纠防、矫治刑事诉讼活动中失规、失范的执法司法行为，保障刑事诉讼依法进行、诉讼结果顺利实现。不过，当前检察机关的监督机构设置、职权配置、人员配备、制度机制等方面都还存在一些不够科学合理之处。在全国范围来看，检察监督职权被分散配置到多个内设机构，比如刑事诉讼监督职能被分解到侦查监督、公诉、刑事执行检察等部门，侦查活动监督职能被视为审查逮捕、审查起诉职权的延伸职能，侦查监督、公诉、刑事执行检察部门各自开展羁押必要性审查，一定程度上抑制了刑事诉讼监督职能的充分发挥。同时，也难以避免“多头监督”、“重复监督”的情况，影响监督质效。 在全面推进依法治国、全面深化改革的形势下，一些省市如湖北、北京等，以全面加强检察监督为目标，重新审视检察机关监督资源配置上存在的问题，比如是否有必要将刑事诉讼监督职能从公诉、批捕等业务机构分离，设置专门的检察监督机构、配备专门的检察人员；是否有必要将一定的监督决定权授权检察官行使，进而形成诉讼与监督齐头并进、均衡发展的格局。刑事诉讼监督职权与检察诉讼职权混搭配置，一定程度上弱化了刑事诉讼监督职能的独立性。 只有通过检察监督资源的优化配置，才能形成新的检察监督格局。有关司法办案与检察监督适当分离以及设立专门检察监督机构问题，越来越受到检察理论和实务界的关注。按照法律的规定，检察机关同时承担司法办案和检察监督职能，但并不等于必须由同一个部门承当两项职能。湖北、北京等省市在内设机构改革试点中进行了积极的探索，分别设立专司检察监督职能的侦查监督、刑事审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察等业务机构，以及专司司法办案职能的审查逮捕、公诉等业务机构，实现“诉讼不监督、监督不诉讼”。从运行来看，以司法办案为主体，以刑事立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑事执行监督为“头尾”和“两翼”的刑事诉讼格局，逐渐转变为司法办案和检察监督“一体两面相辅相成”又平行独立发展的新格局。同时，在国家安全和公共安全检察、经济犯罪检察、未成年检察等业务机构，适应专业化办案的需要，探索一体化办案模式，在特定领域延续并丰富了司法办案和检察监督的融合发展模式。从而理顺了司法办案与检察监督的运行关系，二者既适当分离又协作配合，前后衔接、交替推进、相互影响，强化了检察监督的实效，检察监督的案件数上升明显。 实际上，“适当分离”理论在司法办案的一些环节也有探索和讨论，比如审查起诉与实行公诉的适当分离。我国的公诉制度一直在发展，公诉已经不再是比较单一的定罪公诉，还包括简易程序、刑事案件速裁程序、认罪认罚程序案件中的量刑公诉，针对侦查行为合法性审查的程序公诉，针对违法所得没收的民事追缴公诉，此外还有民事公益诉讼、行政公益诉讼。这些公诉，各有自己的目标、程序轨道、运作模式、举证责任，是否提起公诉已经不足以涵盖这些内容，而实行公诉也已经拥有全新的外延。起诉裁量权的权力要素包含立案审查、调查核实、补充侦查、侦查引导（建议侦查、侦查指挥）、提起公诉、辩诉协商、不起诉等，其核心或基本权能是起诉裁量。实行公诉是提起公诉后，主要在法庭活动等审判活动中支持指控的诉讼权力，权力要素包含支持公诉、公诉变更、补充侦查、量刑建议、上诉（抗诉）、刑罚执行监督等，其核心或基本权能是支持公诉。 审前起诉裁量与参加法庭活动，分属两个诉讼阶段，职能责任不同，处置方式不同，达成目的不同，前者是为提起公诉的起诉审查，后者是为维持公诉的实行公诉，是两个既有联系又适当分权的基本职责。其实，提起公诉与支持公诉是两种不同性质的职权，提起公诉是审前程序的检察参与，是起诉审查的结果和目标，在另一面实际是起诉裁量，具有截断诉讼的功能，侧重人权保护。尽管支持公诉与提起公诉有紧密联系，但提起公诉并不能扩大或囊括支持公诉，支持公诉是实行公诉的重要与关键内容，侧重对犯罪的追诉。申言之，实行公诉的核心价值在于打击犯罪，起诉审查的核心价值在于保障人权。通过起诉审查有效地控制诉讼，可以使无罪的人免受牢狱，使罪责轻微的人减轻讼累实现罪责相适应。起诉审查与实行公诉的适当分权有助于将思维方式从立足打击转变到立足人权保障上来，通过有效的起诉审查和公诉实行，实现准确打击与保护。事实上，起诉审查与实行公诉也需要不同的职业素能，适当分权有利于优化检力，有效调配检力，实行专业化办案。 当前，以审判为中心的诉讼制度改革、国家监察体制改革、司法体制改革叠加运行，人民检察院组织法也正在修订，对检察监督制度的影响很大。从目前来说，“监督”总体上还是检察工作的薄弱环节，大部分地区还停留在司法办案与检察监督的融合发展阶段，少数省市探索实行司法办案与检察监督的适当分离，检察监督体系建设还处于研究探索、健全完善的过程之中。刑事诉讼监督工作的发展还不平衡，如对公安派出所刑事侦查活动监督不够充分，对非法取证的检察监督、对违法阻碍诉讼权利的监督等职责履行不到位，强制措施的检察监督权力配置零散化、碎片化，监督作用发挥不充分。在深化改革过程中，北京市检察机关提出积极推进检察监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化建设，不断提升检察监督的法治化水平和公信力。“五化”建设的目标，就是统筹推进履行法定监督职能和探索性工作，严格检察监督，更新观念，完善格局，健全机制，依法、规范、理性监督，推动检察监督体系逐步走向成熟定型。 具体而言，检察机关应当推动制度的健全完善，针对检察监督相关制度缺位问题，健全完善检察监督体制机制，凝聚强化检察监督的社会共识。同时，通过强化检察监督业务情况定期通报制度，重大监督案件备案审查和重点监督案件复查机制等，突出监督制度的刚性，提高监督制度的执行力，保障监督制度的约束力。应细化明确不同监督方式的适用标准，提高不同监督方式的针对性、合理性，使整个检察监督工作都能在规范的轨道中运行，实现监督依据规范、监督标准规范、监督程序规范、监督手段规范、监督文书规范。 检察监督程序不是诉讼案件的办理程序，不能用司法办案的程序来代替，应研究检察监督线索发现、移转、管理、审批、调查、核实、处理等全过程、全方位的工作程序，使检察监督各环节紧密衔接、依法有序。如完善审查、调查等监督手段的行使程序，明确行使的范围、方式、手段、标准，以纠正各种违法行为。规范非法证据排除类监督线索的办理程序，明确线索移送、立案、分流、办理程序，探索司法办案机构和检察监督机构联合办案机制，共用诉讼案件办理期限，推动非法证据排除工作严格依法、有序进行等。在实践的基础上，可以全面梳理、汇编检察监督有关法律法规、司法解释和规范性文件，进一步细化检察监督范围、标准和程序，研究制定单项工作规定，研究形成范围明确、标准统一、流程清晰、操作规范的检察监督制度规范体系，探索形成一个全面系统、上下统一、整体配套、运行有序的检察监督工作体系。同时，加强检察监督工作信息化建设，实现信息共享平台的深度应用，推动检察监督工作向智能化转型发展。 正在运行的各项改革必将对检察监督工作产生各种直接、间接的影响，检察监督“五化”建设必须融入改革中进行思考和设计，特别是检察监督的重点、检察监督的程序、检察监督的手段等方面，既要考虑检察监督工作的需要，也要考虑其他执法司法工作的需要，以实现司法办案与检察监督相得益彰，共同促进执法公平、司法公正的实现。以审判为中心的诉讼制度改革、司法体制改革、国家监察体制改革和检察监督“五化”建设都是系统工程，涉及到方方面面，需要统筹考虑的问题、事项很多，须走创新驱动发展之路，加强探索实践，加强理论论证，让实践中的制度更加成熟定型。 目前，检察监督体系的理论还没有完全成熟定型。对于检察监督的概念本身，理论界和实务界在认识上就不一致甚至重大分歧。良好的监督是监督视野涵盖被监督的各个环节，被监督者始终处于监督者的关注之下。一切可能产生执法司法不公的问题，都可能被及时地发现，并能快速地引起纠错机制，使违法者在任何时候都能够感到有一双眼睛在盯着他，随时都可能产生接受调查或者被否定的感觉。如何配置检察监督职权是检察监督的实施策略中必须认真考虑的介入空间问题。 随着刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的修改和司法体制改革的深入推进，相关法律和中央司法体制改革文件赋予检察机关新增职能。然而，执法活动、诉讼活动面广线长、环节众多、内容复杂、动态灵活，而且检察监督资源有限，全覆盖、无遗漏的监督是不现实的，只有突出重点，检察监督才能取得实效。检察监督的概念内涵与外延，直接关系到实践中能否有效运行，因而应当进行体系性研究。 检察监督的范围应与执法司法机关权力运行的过程相一致，覆盖执法、诉讼活动的各个阶段和环节，不应有不受监督的盲区、死角。检察监督作为一项原则在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中均有明确规定，奠定了对诉讼活动进行全面检察监督的法制基础。不过，检察职权的规定与检察职权的具体实现并不是等值的，检察职权的规定是一种对权力的确认，而检察职权的具体实现必须考虑实现的具体条件和风险。在基本职能意义上，检察监督应当包括对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，包括对履职中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的法律监督，包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督。 探索不同诉讼体系、执法司法体系中检察监督的职权配置，是完善检察监督体系的基本要求。当前，刑事诉讼监督工作模式、理论和实践做法已经比较成熟，应当让刑事诉讼监督起到模板和带头作用，牵领民事检察、行政检察工作，让检察监督工作更有生命力。检察机关的宪法定位为国家的法律监督机关，检察权是法律监督性质的权力，其根本属性和具体权能都统辖在法律监督这一宪法明文规定的法定职权之中。无论是参与诉讼活动，还是在诉讼活动中监督其他诉讼参与机关，以及对法律规定的其他执法司法活动的检察监督，都是在行使宪法所赋予的法律监督职责。在检察监督体系完善和成熟定型阶段，必然需要人民检察院组织法明确职权，并出台专门的检察监督程序法，在统一立法中秉持立足检察权性质、构建体系化监督模式、构建检察监督效力体系以及健全激励与制约体系等理念，维护公平正义。 作者：甄 贞（北京市人民检察院副检察长） |
|
|
