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欢迎转载，转载请注明出处和作者！ 国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）明确提出要加快推行工程总承包，但并没有给工程总承包下一个明确的定义，那么该如何把握工程总承包的内涵与外延呢？ 一、国办发〔2017〕19号出台前历史的脉络 1984年9月18日国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号），拉开了建筑业改革的大幕。文件指出：“工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。”这个文件的总承包应理解为对可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产的全过程承包；对部分阶段的承包不视为总承包，而是称之为“部分承包”。 1984年12月，国家计委、建设部联合发出关于印发《工程承包公司暂行办法》的通知(计设[1984]2301号)，该办法第七条规定，工程承包公司的主要任务是，在国家计划指导下，接受建设项目主管部门或建设单位的委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料订货、工程施工和竣工投产，实行全过程的总承包或部分承包。并负责对各项分包任务进行综合协调管理和监督工作。这个文件为了落实国发[1984]123号，只是重申了国发[1984]123号规定。 1987年4月20日，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发布了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设[1987]619号)，指出“各部门、各地区在基本建设管理体制的改革中，总结以往的经验，吸取国外的有益做法，组织一些设计单位对工程建设项目进行了从可行性研究、勘察设计、设备采购、施工管理、试车考核（或交付使用）全过程的总承包试点，发挥了设计在基本建设中的主导作用，对优化设计方案，缩短工期，控制工程投资，提高经济效益，起到了很好的作用”。由此看出，这里讲的全过程的总承包的真正内涵，相当于目前的“全过程咨询”的概念，而非当前讨论的“工程总承包”的含义，因为设计单位要进行施工管理的咨询服务，而非施工的工程实施工作。 1992年4月3日建设部颁布了《关于印发《工程总承包企业资质管理暂行规定》（试行）的通知》(建施字第189号)，该规定第二条，本规定所称的工程总承包企业，是指对工程从立项到交付使用全过程承包的企业，不包括以设计院为主体的设计工程公司。第十三条规定，工程总承包企业可以通过投标承揽任务，也可以直接受建设行政主管部门或者建设单位的委托承揽任务；可以实行工程建设全过程的总承包，也可以进行分阶段的承包；可以独立进行总承包，也可以与其他单位联合总承包。本规定仍然坚持了总承包的内容是指工程建设全过程，分阶段的承包不属于工程总承包范围。1992年11月，建设部颁发了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》(建设[1992]805号) 明确了设计单位进行工程总承包的资格，并进行资格管理。提出设计单位要：“拥有自己的勘察设计、项目管理、设备材料采购、试车考核等专门技术人员和必要的技术装备，能对工程项目建设进行组织、协调和管理，对工期、质量和费用进行有效的控制”，其实这里的工程总承包和(计设[1987]619号)一样，应当理解为现在的“全过程咨询”。1999年8月，建设部印发了《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》(建设[1999]218号)，提出：“推进一批有条件的大型工程设计单位，用五年左右的时间，创建成为具有设计、采购、建设（简称EPC）总承包能力的国际型工程公司”，国际型工程公司的基本条件必须“具备项目咨询、可行性研究、工程设计、设备采购、施工管理、开车服务（试运行）、培训、售后服务等工程项目总承包的全功能。”这里的总承包仍是涵盖设计、采购、建设环节。设计单位从全过程咨询到发展全过程总承包。 2000年5月，国务院又转发了外经贸部、外交部、国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行等六部委制定的《关于大力发展对外承包工程的意见》(国办发[2000]32号)，文件提出：“各商业银行、政策性银行应对具备条件的建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等项目的融资予以支持，将其纳入国家境外投资项目统一管理，按规定进行审批”。该文件提出了（BOT）新的组织方式。 2003年2月，建设部发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)，提出：“工程总承包是指从事工程总承包的企业（以下简称工程总承包企业）受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包”。“工程总承包的具体方式、工作内容和责任等，由业主与工程总承包企业在合同中约定。工程总承包主要有如下方式： 1、设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包； 这个工程总承包概念有了重大改变，不再坚持总承包就是全过程承包，若干阶段的承包也可以称为总承包。若干阶段应理解为最少二个阶段，并且是一个开放概念。文件提出了设计采购施工总承包、设计—施工总承包、设计—采购总承包、采购—施工总承包等方式；鼓励有投融资能力的工程总承包企业对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照BT、BOT）、BOO）、BOOT等方式组织实施。” 二、国办发〔2017〕19号出台后的解释 2017年5月4日住建部和国家质量技术监督局联合发布了《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）,提出工程总承包是指“依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包”。这个理解和建市[2003]30号文件是一致的，都是从外延上理解的。 《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第三条，（工程总承包的定义）本办法所称工程总承包，是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。这也沿袭了建市[2003]30号文件，并没有揭示总承包的核心内涵。 住房和城乡建设部建筑市场监管司原司长、中国建筑业协会副会长吴慧娟理解工程总承包是从“分割管理”转向“集成化管理”。她是试图从内涵上界定工程总承包。 陈勇强认为“美国的设计建造协会(DBIA)对总承包模式的定义为:设计-建造(Design-Build，以下简称为DB)模式，也称为设计-施工(Design-Construct)模式或单一责任主体(Single Responsibility) 模式。在这种模式下，集设计与施工方式于一体，由一个实体按照一份总承包合同承担全部的设计和施工任务。在美国的建筑市场上主要DBB(Design-Bid-Build)、DB和CM(ConstructionManagement)三种建造模式，这里的DB模式包含EPC 等总承包模式，这也是本文所指的工程总承包模式。”他的理解具有启发意义。 三、我的建议 国际上没有工程总承包的概念，只是近代出现了从单一的DBB模式逐步演变成DB模式、EPC模式、CM模式、BOT模式、DBO模式等多种模式并存的局面。 西方人善于分析，他们只是把每一种采购模式建立一个清晰的合同结构便于解决问题，并没有总称。中国人善于综合，他把这么多模式用一个词概括称为工程总承包， DB和EPC属于这个范畴，设计-采购也是这个范畴，但其不具有可操作性。那么BOT、DBO等是否也属于总承包的范围呢？因为他们不是分散承包，并且比DB承包范围还宽，体现承包的从分到合的趋势。 在工程总承包中，设计与施工整合最为关键，其中施工图设计和施工的整合是一切的基础，它表明了总承包的本质和核心，它反映了工程总承包概念的内涵，也就是说施工图设计和施工的整合是工程总承包不可分割的最小单位，所谓的设计—采购承包、采购—施工承包不应属于总承包的内容。 从外延看，项目规划、设计、采购、施工和试运行全过程或若干阶段的承包都可以。 因此，总承包可以这样理解“依据合同约定对建设项目的施工图设计和施工进行不可分割的策划、设计、采购、施工和试运行全过程或若干阶段的承包”。 由于工程总承包是一个开放笼统的抽象的集合概念，所以，我们无法制定一个统一工程总承包合同示范文本，只能根据具体的交易模式，制定EPC合同示范文本、DB合同示范文本、DBO合同示范文本、BOT合同示范文本等。 作者简介： |
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