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探 索建立不动产登记保险制度，是提高不动产登记公信力的有效措施，也是完善不动产登记制度的重要内容。 为进一步做好不动产登记工作、有效降低登记风险，江苏省南通市不动产登记中心结合工作实际，大胆进行了研究探索，初步建立了不动产登记责任险赔偿制度。笔者结合南通的实践，对建立不动产登记保险制度的必要性和紧迫性、面临的问题和解决的对策进行以下分析。 必要性和紧迫性
近年来，不动产登记引发的行政案件不断，败诉案件有所增加，登记赔偿风险逐渐增大。建立不动产登记保险制度，防范和分流登记风险，已成为当务之急。 其一，不动产登记需要申请人如实申报，提供真实有效的材料，而申请人冒名顶替、提交虚假材料的情况仍时有发生。虽已采用摄像、拍照等手段，但对冒名顶替、虚假文件等的完全识别仍有较大难度。 其二，统一登记开展以来，信息系统不够完善、基础数据不够准确、人员业务素质不够全面等问题的存在，导致受理、审核、登记簿记载和数据查询等错误无法避免。而历史遗留问题也导致登记风险加大，各地虽通过政府协调、部门会商等多种办法加以解决，但仍可能引发不必要的行政诉讼和行政复议。 其三，部门间支持缺位也导致了风险增加。公安、民政等部门不再出具婚姻状况、户籍状况等的证明，即使通过登记调查，也无法获取更为有效的信息，这无疑就加大了登记审查难度。而强制公证取消后，登记机构按《不动产登记暂行条例实施细则》的要求，主动承担了复杂的继承关系前置审查职责，工作压力和风险因而明显加大。此外，从近几年情况看，因对登记审查要求不同，司法机关、复议机关和登记机构在一些案件上看法不一致，甚至出现上下级司法机关观点不一、同一司法机关在同类案件上口径不一的情况，导致登记机构无法合理确定登记审查标准。 其四，不动产登记规范化管理迫切需要建立保险制度。《不动产登记操作规范（试行）》明确，不动产登记机构应当建立与不动产登记风险相适应的内部管理机制，宜建立不动产登记风险管理制度。可以说，建立登记保险制度、做好风险控制工作，是登记机构规范化管理的重要手段。目前，各地都在采取措施提升登记效能，其间难免出现短时风险增加的情况，建立保险制度可以有效化解和分担风险。 需要解决的问题
在建立不动产登记保险制度的过程中，需要着重明确和解决以下五个问题。 一是登记赔偿为什么选取保险方式。国内外登记赔偿制度主要模式包括国家行政赔偿（赔偿金直接由政府财政负担）、购买登记责任险（建立登记赔偿机制的商业信用体制）、设立赔偿基金（按一定比例从登记费中提取，待有赔偿案件发生时从中支付赔偿金）。购买登记责任险，建立不动产登记保险制度，具备运作效率高、无须政策储备的优势。 二是不动产登记究竟属于民事行为还是行政行为。长期以来，不动产登记被认为是国家行政机关对不动产物权的行政确认，是一种典型行政行为。《物权法》出台后，登记行为作为公权力介入到平等民事主体之间所设立的民事法律关系之中，并对民事法律关系产生深刻影响，已跨越民法、行政法两大法律部门，加之登记基于当事人申请而启动，具备通过登记发生不动产物权变动的私法效果，故而既是一种行政行为，又是一种私法意义的民事行为，可以纳入保险范围。 三是登记赔偿能否纳入保险范围。不动产登记责任带来的是国家赔偿，能否纳入保险范围一直存有争议。各商业保险公司相关保险条款中，也一直将行政行为纳入保险责任免除范围。实际上，从各商业保险公司财产保险条款中通用释义看，行政行为指各级政府部门或依法履行公共管理、社会管理职能的机构下令破坏、征用、罚没保险标的的行为，登记行为显然不属此类。同时，从《保险法》及有关司法解释看，国家赔偿纳入保险范围，虽无明确法律依据，但也无禁止性法律规定。因此，登记责任可以纳入保险范围。 四是保费能否纳入财政预算。统一登记制度实施后，财政部、国家发展改革委联合发文就不动产登记收费政策、标准做了规定，登记机构收取的登记费应该纳入地方财政管理。登记机构因错误登记承担的赔偿应该从登记费中支出。这样，登记保险保费应该纳入地方财政预算。 五是哪些情况可以获得赔偿。不动产登记保险赔偿的情况主要包括：判决或复议确认违法或撤销的登记行为，凭行政判决书、复议决定书以及确认过错责任的民事判决书、调解书等，登记造成的损害可获得保险赔偿；经协商达成和解的错误登记行为，包括被诉、被申请复议的登记行为和一些涉访登记行为，凭调解书或和解书等，登记造成的损害可获得保险赔偿。 建立制度的主要步骤
在建立登记保险制度的过程中，南通主要按以下步骤进行了初步探索。 确立责任险项目。在学习借鉴的基础上，结合工作实际，确定通过购买商业保险建立赔偿制度的思路；主动创新，明确投保事项、期限、额度等主要事项，正式确立了不动产登记责任险项目。 取得项目批准。将相关设想、可行性研究、初步方案等，书面请示省不动产登记局，再经请示国土资源部不动产登记局后，复函同意南通作为试点，探索建立该项制度；争取市政府和各部门支持，确认可以立项并纳入财政预算。 形成保险方案。一是根据近3年赔偿情况并综合考虑房价上涨、物价指数等因素，确定保险额度。二是根据保险公司提供的方案，选择按年收取登记费的一定比例投保，费率低、保费适中可行，实现了对登记流程、登记责任的全覆盖，并使后续年度财政预算不出现较大起伏。三是争取财政预算。 选择保险单位，签订保险协议。通过招投标选择保险单位，并签订保险协议。考虑到登记责任险系创新，没有经保监会核定的专门条款，目前仍采用职业责任条款作为协议附件，并就有关不适用条款在协议中特别说明。在登记机构与保险公司根据保险协议确定投保单内容后，登记机构投保，提交投保单、保险协议及附件、机构代码证和登记人员名单；保险公司根据投保单向登记机构出具保险单和保费发票。 目前，南通市不动产登记责任险项目开始实施。下一步，南通将根据年度诉讼、复议和信访情况，有针对性地选取典型案例，开展投保、赔付的全流程操作，畅通环节、明晰细节，将保险对登记的支持作用落到实处。 作者单位：江苏省南通市不动产登记中心 原文敬请关注《中国不动产》 2017年第8期 ·END· |
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