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一.美国国会与总统的概况及其权力 根据美国联邦宪法的规定，国会是美国最高权力机关，它由参议院与众议院组成。这种两院制是康涅狄格妥协的结果①。参议院现有议员100名，其议席分配的原则是各州不论面积大小、人口多少，一律两席，以体现各州在联邦中的平等地位。参议员代表本州，任期6年，可连选连任，每2年改选1/3，以保持参议院的稳定。另外副总统是参议院的当然议长。众议院现有议员435名，其席位分配的原则是按各州人口占全国人口的比例分配到各州，但每个州至少应有一个席位，当选众议员任期2年，可连选连任。 美国参、众两院的共有权力：首先是立法权，美国联邦宪法明确规定，全部立法权属于国会，制定法律是美国国会的首要权力。其次是监督政府的权力。根据美国宪法的规定，国会在立法权、财政权、人事任免权、弹劾权、条约批准权、否决之否决权和调查权等方面拥有对政府监督与制约的权力。除此之外，参、众两院的共同权力还包括：征收税收，偿付国债，计划合众国的国防与公共福利，铸造货币，接受新州加入等等。除了以上两院共有的权力之外，参众两院还分别拥有各自特殊的权力。参议院拥有的特殊权力是：（1）批准总统与外国缔结的条约。按照美国宪法的规定，总统与外国签定的条约必须经过参议院2/3以上议员的同意，方能生效。（2）批准总统任命的高级官员。（3）审判弹劾案。弹劾是一种特殊的审判程序，根据这一程序，参议院即作为审讯被控犯有重大罪行的联邦官员。②受弹劾的官员非经出席审讯的参议院2/3以上同意，不得定罪。（4）在特殊的情况下，有权选举副总统。众议院拥有的特殊权力是：（1）提出财政案。根据联邦宪法的规定，美国的财政案必须由众议院提出，参议院只有修改、补充的权力。（2）提出弹劾。按照联邦宪法规定，弹劾案只能由众议院提出。（3）在特殊的情况下，有权选举总统。[1]根据美国联邦宪法规定，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。美国总统也是世界上最有权力的职位之一。在国会提出立法倡议，即立法倡议权；他还有权召集国会特别会议；在司法方面，总统提明任命联邦法官，包括最高法法院成员在内，但要获得参议院的认可；还可以对任何被判破坏联邦法律的人——被弹劾者除外——作完全或有条件的赦免；在行政方面，总统可以发布法令、条例和指示，可以任免公务官员，但高级官员（包括内阁部长、副部长、助理部长等）要得到参议院的批准；有权征召各州的国民警卫队为联邦服务；在战争或国家危急时，国会可以予总统更大的权力，以处理国家经济和保护合众国的安全。有权宣布紧急状态，统帅和指挥武装部队；在外交事务中，他负责合众国和外国之间的关系。有权代表美国同外国政府建立外交关系和缔结行政协定等。有权任命任命大使，但缔结条约和任命大使均须经由参议院的批准。总统每届任期四年，连选可连任一次。在总统死亡、辞职或丧失能力的情况下，由副总统接替总统的职务。 二．美国国会对总统的监督 英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所通过的法案。”威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”。 从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监督是无时无刻不在发生的过程。 具体地说，国会对以总统为首的行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。国会主要通过行使以下权力来监督以总统为首的政府。 （一）．立法权。 立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的形式批准或否决总统提出的行政改组计划。所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制总统独自决定扣压国会拨款的权力。 （二）．财政权。 就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。 （三）．人事任免权。 根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准，这种人事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段。在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。[1]一般来说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员个人的政策取向加以制约，有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。 （四）．弹劾权。 根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文职官员”进行弹劾。近代弹劾制度始于14世纪的英国。自1789年以来，共有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判。其中，法官9人，参议员1人 ，总统2人，部长1人。③最终只有4人被判有罪，均为法官。弹劾权是一项令人生畏的权力，对总统和其他政府官员具有巨大的威慑力。 （五）．条约批准权。 总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权力。按照联邦宪法总统与外国签定的条约必须经过参议院2/3以上议员同意才能生效。如1919年国会否决了威尔逊总统在法国与其他协约国签定的《凡尔赛和约》。 （六）．立法否决权。 所谓立法否决，就是国会在一项法律中写入这样的条款：总统或行政机构根据该法委托的权力，可以为执行该法而采取行动和制定行政条例，但是这些行动和条例必须得到 国会的同意方可付诸实施；国会可以在一定期限内(一般为30到90天)以两院共同决议或一院决议，甚至一个委员会的决议否决该项行动或规章。与一般法律不同，这项决议无需总统签署。对于国会行使监督功能而言，立法否决权是比较有效的手段。立法否决权始于1932年，直至1983年，1983年6月，美国最高法院在查哈诉移民归化局一案中，以7∶2的票数裁决立法否决权违宪，作出了对行政当局有利的决定。最高法院认为，如果允许国会干涉行政机构的行动，就违反了三权分立的宪法原则。此后，此项权力就改为否决之否决权，即先形成两院共同决议，然后送总统签署，若总统不同意，国会就必须以两院2/3的多数票推翻总统的反对才能通过该项法律。 （七）．调查权。 国会调查权的基本作用是：监督行政过程，收集立法信息，在特别重大的问题上发挥作用，让人民了解政府运作情况。国会调查权的运用一般涉及如下方面：第一，围绕行使立法权进行的调查；第二，选举调查；第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。 三．美国总统对国会的制衡 在1787年召开的制宪会议上，各州代表们对总统的产生方式争论不休，经过讨论，大会本以原则通过了弗吉尼亚方案，即总统由国会产生。但麦迪逊等人对弗吉尼亚方案发动了激烈攻击，他们说：“若听任国会这一立法部门选举行政首长，建立的行政部门一定是一个腐败无能的机构；一个自由的政府必须有立法、行政、司法三个平行部门所组成。”这一有说服力的陈述得到多数代表认同。[2](P12)从中可以知道总统从国会中独立出来并对国会形成制衡是多么重要。 总统对国会的制衡主要通过以下方面体现出来： 第一，通过联邦宪法赋予总统的权力。美国宪法第3条第三款还明确规定：'总统应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要的和妥善的措施供国会审议。'[3](P170) 尽管依据宪法，总统仅仅拥有权力向国会提出政策建议，但实际上总统早已成为立法的一个主要发起者。在建国后相当长的一段时间里，国会一直居于主导地位，总统对于立法的介入和影响力相对有限。但随着时间的推移，总统在这一政治体系中的角色越来越明显，这在20世纪30年代罗斯福总统上台以后变得更加突出。总统逐渐担负起立法领导人的角色，并努力提高对国会的影响力，以获得他们所需要的立法，或者阻止他们反对的立法在国会中通过。从此，历任美国总统都寻求担负起国会立法的领导角色，为国会提供议事日程，确立国会的立法重点。另外，联邦宪法还赋予总统立法否决权，对国会通过的法律有否决权，只有国会参、众两院都以2/3多数通过才能否决总统的否决，这在一般情况下是很难做到的。最后，按照联邦宪法总统还有权在特殊情况下召集国会特别会议。 第二，通过政党的纽带。在一般情况下总统是他所属的政党的当然领袖，这样与总统同属一政党的国会议员在一般情况下会支持总统。这一方面是由于总统和本党议员同属一党，在许多问题的价值取向上相互一致，本党议员更多地认同总统的政策理念。另一个因素是总统表现的好坏有时会直接影响到本党的形象，而这又关系到选民对于同属一党的国会议员的看法，所以本党议员还是较多地支持总统的工作，不想令总统过于尴尬。当然，还是有一些人是出于对本党的忠诚和对于反对党的不信任而支持总统的。如在1993年和1994年，国会对于克林顿的支持率高达86.4%，而到了1995年，却急剧降到了二战以来的历史新低，仅有36.2%。 究其原因，最重要的是因为国会中政党力量的变化。克林顿上台前两年，面对的是由本党控制的国会，民主党议员给予克林顿强有力的支持。而经过1994年国会中期选举，共和党获得大胜，重新控制了国会两院，而在金里奇等的统帅下，党派斗争激烈，因而导致府会关系紧张，使得克林顿的支持率急剧下滑。 第三，通过总统对国会的游说。由于政党作用突出，所以总统主要是通过对国会领导人的游说工作来争取国会的支持。但随着70年代国会改革的进行，国会变得民主化，权力也相应分散，这使得总统必须加大游说的广度和力度，也使游说这一手段变得越来越重要。总统的成就如何在很大程度上依据他们能否成功地劝说国会通过他们的立法议事日程，正如美国学者诺伊施塔特所指出的，总统的力量是'说服的力量'。 总统游说也可以分为直接游说和间接游说两大类。总统的直接游说主要包括两个方面。一是总统亲自出面游说国会议员，总统可以通过面对面的交谈，阐述自己的立场，解释其中的利害关系，晓之以理，尽量争取议员的支持。总统或者亲自前往国会山会见议员，也可以邀请国会领导人或者关键议员来白宫会面，协商事宜。如约翰逊曾经担任过国会的领导人，对于国会的运作了如指掌，同国会其它领导人也非常熟悉。他定期在星期二同国会中的民主党领袖一道共进早餐，手下的官员也密切地同这些领导人交往，从而使得约翰逊能够有效地对国会施加影响。二是通过国会联络处和其它相关机构的工作人员来对国会进行游说。这些相关机构主要处理有关国会的两大事务：一是游说国会，推销总统提出的立法建议；二是进行立法管理工作，对于立法法案的提交、要求以及预算案进行监督协调。尽管国会对于这类行政游说也曾试图加以限制，比如国会曾在1919年通过法案，禁止行政部门使用国会拨给的经费对于国会议员进行游说或者施加压力，但是由于国会还需要行政部门提供必要的信息，阐述相应的政策立场，所以在执行时就很难将二者区分开来，因而也就难以发挥这类法案的作用。总统的间接游说也主要包括两个方面。一是总统利用大众媒体的作用，越过国会，适时向公众发表演说，让公众认识到其立场或所提议案的重要性，敦促他们支持自己的立场，并发起'草根游说'，动员选民给国会议员写信、打电话，让议员们感知到压力。如第二次世界大战期间，罗斯福总统利用'炉边谈话'，多次通过广播对公众发表讲话，阐述自己的施政计划，呼吁民众给予支持，间接地对国会施加了影响力。二是鼓动相关的利益集团去游说国会议员，向国会施加压力。如约翰逊总统在向国会提交1965年基础和再教育法案之前，他就已经同天主教徒、新教徒、犹太人和教育组织结成联盟。 四．美国国会与总统间制衡的缺陷 虽然根据1787年宪法制定的美国政治制度是一套比较完备的资本主义政治制度，但完备并不是完美，在具体操作过程中，三权分立的实施并不像制定者想象中的那样美好。它的缺陷主要体现在以下几个方面。 （一）．行政方面。 虽然联邦宪法规定，总统对最高法院法官、大使、公使、中情局局长、各部部长等高级官员任命要经过参议院出席议员一半以上同意方能生效，但总统往往通过赋予想要重用的亲信、幕僚以不必经过参议院批准的官衔，如助理、总统私人秘书等等，在授予重大责任。如尼克松总统在第一任上，任命基辛格为总统国家安全事务助理，比国务卿罗杰斯的作用大很多。这就降低了国会的权威。 （二）.外交方面。 虽然联邦宪法规定，总统与外国签定的条约必须经过参议院2/3以上议员同意方能生效，但是总统通过进行签订行政协定的方法避开国会的限制。这样，每位总统都以大量的行政协定代替条约，甚至签订秘密协定，来避开参议院的牵制。 从1789年至1985年，美国政府与外国订立的条约与行政协定之比是：1320比10873。特别是20世纪40年代后，行政协定的数量一直是条约的20倍以上。这种现象的高潮是20世纪的60和70年代。当时，使国会特别恼火的不仅是条约与行政协定之比绝对不平衡，更重要的是总统只是将一些无关紧要的国际协议交参议院批准，而至关重要的互助和军事协定却连招呼都不打一声。比如，当参议院正在批准保护墨西哥古代文物和维修红海中的某些航标灯的条约的时候， 总统却在用行政协定作出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的军事存在的重大决定。 （三）.立法方面。 根据美国宪法的规定，立法权归属国会，但国会通过的议案必须经总统批准才能成为法律。总统不仅有直接否决权，而且还有搁置否决权（口袋否决）。根据宪法规定，总统在接到国会递交的议案10天内恰逢国会休会，使总统无法将议案退还时，该议案不能成为法律，总统也不需要象正常否决那样提出否决的理由。国会不能推翻搁置否决，被搁置否决的议案也不能移交下一届国会。显然，搁置否决在一定意义上是一种绝对否决权，是总统们制衡国会的杀手剑。历届总统尝运用这一措施，屡试不爽。而最高法院对此睁一只眼闭一只眼，回避对搁置否决权做出明确结论。 （四）．战争权方面。 战争权问题曾使制宪者们颇费心机。他们决意防止美国总统像欧洲许多君主那样随意发动战争。麦迪逊认为：“行政部门是最热心于战争而且最易于发动战争的权力部门。故此，经过仔细考虑，(宪法)将战争问题赋予立法部门解决。”[4](P354)在设法防止总统随意发动战争的同时，制宪者们又不想剥夺总统对突然袭击作出反应的权力。基于此，他们最后将宪法草案赋予国会的“发动”(make)战争的权力改为“宣布”(declare)战争的权力。不过，当时人们普遍关注的是第一点，并认为宪法已经做到了这点。1789年，在致杰斐逊的一封信中，麦迪逊曾欣慰地说：“我们已成功地找到了一条限制战争的途径，即通过把进入战争的权力从行政部门转到立法部门，从花费者手中转到付帐者手中”.1793年，华盛顿总统宣布美国在英法战争中保持中立。这意味着拒绝履行美国在1778年与法国签订的条约所规定的义务。对这一完全由总统单方面作出的决定，亲法议员和报纸立刻表示反对，认为该行动超越了总统职权范围，侵犯了国会的权力。随之而来的是汉密尔顿和麦迪逊之间的一场辩论。汉密尔顿认为，制定外交政策实际上是行政部门的职能，宪法赋予国会的宣战和批准条约的权力只是总统行政权力中的例外；严格地说，国会有宣战权，而总统则有裁决条约规定的国家义务的权力；他的职责就是保护和平，直到宣战。而麦迪逊认为，对宣战权的理解不能如此严格，因为这使总统可以先就条约或中立问题作出决定或采取其他行动，造成既成事实，从而阻碍国会就美国是否有必要宣战作出自己的判断。[2]因此，宣战权必须包括所有保证其行之有效的其他权力。汉密尔顿和麦迪逊的辩论并没有澄清具体问题，但却暴露出国会与总统间分享战争权的不平衡性。国会有批准战争的权力，而总统有处理外交关系和战争的权力以及对突然袭击作出反应的权力。这种分权的不平衡性就在于一方可能压过另一方：总统可凭借自己的外交权，造成既成事实，吞没国会的批准权；而国会则可凭借自己的批准权，阻挠总统行使外交权。美国著名政治学家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地将此称为：“事实上，宪法将两个对手置于拳击场，敲响铃，让他们无休止地打斗下去。 美国自建国至今，与其他国家发生了约200次武装冲突，但经国会宣战的只有5次:1812年的第二次对英独立战争、1846年的美墨战争、1898年的美西战争、第一次世界大战和第二次世界大战。特别是在越南战争中，约翰逊利用职权一再向国会隐瞒实情，阻碍国会作出正确判断，而在作出决定的过程中，他根本不让国会参与，后人将越南战争称为“总统的战争”。 由此可以看出，不宣而战是总统战争权力扩张的一个重要表现，体现了总统在战争权方面的优势地位。在这种情况下，国会为了捍卫自己应有的权力，加强对总统战争权的监督和限制，于1973年11月，通过了战争权力法案，强调宪法赋予国会的宣战权，要求分享战争的决策权。法案还规定，在涉及与别国直接军事对抗、武装力量进人外国领土和大规模增加驻外军队人数等方面的动用武力行动之前，总统必须和国会磋商，之后也必须定期与国会磋商。动用武力之后48小时内必须书面通报国会。总统向国会通报之后，如果在60天内国会没有宣战，也没有给总统继续动用武力的授权，总统必须在其后30天内撤出美国军队。此外法案还规定国会在任何时候可用不经总统的两院联合决议撤出美国军队。战争权力法案在表面上确认和增加了国会的战争权力，大大限制了总统的战争权力，事实上并非如此。许多都事前没与国会磋商、事后没有向国会通报。就连1991年的海湾战争，布什总统制定、宣布的“沙漠盾牌“计划和对伊拉克进行军事封锁.向海湾派驻20万军队的重大军事行动，总统事前都未同国会磋商，只是事后用电话通知了国会。至于国会拥有的战争拨款权更不能起到限制总统战争权力的作用。只要总统把战争打响，就很容易形成全国支持总统的局面。在这种情况下，国会不愿承担因不拨款而导致美国失败的责任，总统得到国会的战争拨款轻而易举，国会的战争拨款权也就形同虚设。 虽然美国国会与总统之间的制衡存在一些缺陷，但从整体上来看是一种比较完备的资本主义政治制度，它一方面防止了专制独裁的出现，另一方面防止了“多数人的暴政”的出现，除外，它把行政部门追求的效率的立法部门追求的民主比较有机地结合在一起 ，使美国自建国以来一直维持着比较稳定的政治秩序。 中国现在正处于社会转型期，各种社会问题不断突现出来，政治制度改革的步伐跟不上经济改革的步伐和经济发展的需要。所以我们可以在认清中国国情的前提下，借鉴美国政治制度中有益于中国民主政治建设的部分，这样可以使我们在民主政治建设中少走弯路，节约政治制度改革的成本，为建设有中国特色的社会主义民主政治开辟一条新道路。 |
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