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摘要：可行性缺口补助机制作为财政部PPP指南中三类回报机制的一种，随着财办金〔2017〕92号文的推广，越来越具有发展动力。本文首先介绍可行性缺口补助机制的概念与发展趋势，并对可行性缺口补助机制的项目适用性进行说明，然后介绍可行性缺口补助计算模式的两个基本要素，最后对PPP项目可行性缺口补助机制的计算方式进行科学设计。 关键词：可行性缺口补助 发展趋势 基本要素 基本计算方式 收益调整机制 一、可行性缺口补助机制概述 （一）可行性缺口补助机制的概念与发展趋势 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。根据财政部PPP指南（财金〔2014〕113号），可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 由于使用者付费类项目数量较少，同时，财办金〔2017〕92号文要求审慎开展政府付费类项目，因此，可行性缺口补助项目越来越具有发展动力。根据《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》，截至2017年12月末，管理库项目共计7137个，累计投资额10.8万亿元。其中，可行性缺口补助项目2930个、投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%，高于其他两类项目。 根据《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》，2016年9月末至2017年12月末管理库PPP项目三种回报机制项目数占比、投资额占比如图3、图4所示。可见，不管在数量还是在投资额占比上，可行性缺口补助项目的比重呈逐季度上升趋势。随着财办金〔2017〕92号文的推广，未来PPP项目将主要采用可行性缺口补助机制。 （二）可行性缺口补助机制的项目适用性说明 根据全国PPP综合信息平台项目管理库信息，经研究分析，可行性缺口补助机制主要适用于综合管廊、垃圾处理、垃圾发电、污水处理、供水、燃气、片区开发、特色小镇、医养综合等领域。根据项目是否独立运作可将可行性缺口补助项目划分为单一经营类可行性缺口补助项目与捆绑资源类可行性缺口补助项目。 单一经营类可行性缺口补助项目适用于综合管廊、垃圾处理、垃圾发电、污水处理、供水、燃气等领域。该类项目主要是因为项目本身的“市场化价格机制没有完全实现”，因而需要缺口补助弥补其经济性，这是最具典型的缺口补助项目。从补贴机制上，补贴通常与价格形成紧密联系，补贴比例通常不超过50%。 捆绑资源类可行性缺口补助项目适用于片区开发、特色小镇、医养综合等领域。该类项目基于项目运营延伸出来的资源捆绑，应当与项目本身形成良好的协同运营性，提升公共服务的效果。如在城市公园中，增加部分配套商业、广场等，便于整体发挥效应。但是若只是考虑财务上的缺口机制构建，则会产生不经济，不物有所值情况。 二、可行性缺口补助计算模式的两个基本要素 可行性缺口补助作为PPP项目的主流回报机制，因其融合政府付费和使用者付费的基本特点，因此一般从项目产出单位计量可行性和使用者付费可测性两个基本要素出发构建清晰的可行性缺口补助的计算公式。 （一）项目产出单位计量的可行性 项目产出单位计量的可行性是公共服务产出能否实现市场化定价的基础，以能够明确单一消费者的使用量作为基本的衡量标准。 针对收费公路、轨道交通、供水、污水处理、垃圾处理、污泥处置等公共服务产出类别单一的PPP项目，普遍能够通过检测手段实现单位计量且面向全部使用者提供平等公平的公共服务。 针对医院、养老、片区开发等经营业态复杂、产出类别不一的PPP项目，往往难以简单的进行单位计量，即使能够实现单位计量但面向不同使用者提供拥挤非均衡的准公共服务。 （二）项目使用者付费的可测性 项目使用者付费的可测性是PPP项目投资决策的关键评定要素，是社会资本参与PPP项目的风险收益结构匹配的核心识别指标，可以影响可行性缺口补助的具体收益调整机制。 针对污水处理、垃圾处理等项目产出内容单一、服务能力有限、公共服务需求稳定、使用者付费定价单一、定价受到严格管制的PPP项目，一般通过科学合理的财务模型可以相对准确地测算整个合作期内的使用者付费水平。 针对轨道交通、收费公路、综合开发等项目产出内容不一或服务能力充足或公共服务需求动态变化或使用者付费定价不一或服务定价完全市场化的PPP项目，一般通过科学合理的财务模型往往难以准确地测算整个合作期内的使用者付费水平。 三、可行性缺口补助机制的计算方式设计 为了便于科学确定政府可行性缺口补助，降低政府支出责任和优化补助计量办法，以两个基本要素为决策因素进行组合，构成四种不同的计算办法。 （一）基本计算方式说明 具体的公式如下： 适用范围：产出可以单位计量但使用者付费难以准确预测的项目，比如：收费高速公路、轨道交通等项目。 报价竞争点：以影子价格作为报价竞争点。 具体的公式如下： 适用范围：产出难以单位计量且使用者付费难以准确预测的项目，比如：片区开发、医养综合体等项目。 报价竞争点：以资产综合回报率作为报价竞争点。 具体的公式如下： 适用范围：产出可以单位计量且使用者付费可以准确预测的项目，比如供水、污水、污泥等项目。 报价竞争点：以补贴单价作为报价竞争点。 具体的公式如下： 适用范围：产出难以单位计量且使用者付费可以准确预测的项目，比如医院、养老院改扩建等预期使用者付费可控的项目。 报价竞争点：以每年可行性缺口补助基准值作为报价竞争点。 （二）收益调整机制 考虑到可行性缺口补助机制运用下的使用者付费的动态不确定性，采用使用者付费波动下的收益调整安排以满足社会资本合理回报的弹性要求。
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