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所谓“一卡通”是指财政涉农资金直接补助给农户的各种补贴、救济、培训资金，并委托金融机构直接发放到补助对象银行账卡的一种方式。从近几年审计情况来看，随着国家对三农工作的重视，惠农强农政策的不断出台，涉农资金的总量不断增大，资金的大量投放，对推动农村经济社会发展，改善农村农民生产生活条件，发挥了前所未有的作用。但由于涉农“一卡通”项目资金种类繁多、管理部门多头、涉及范围广，我们在审计过程中也发现存在一些不可忽视的问题，应引起各级政府、涉农等管理部门的高度重视。 一、资金管理问题及成因 1、多头管理，监管复杂。一是“一卡通”资金涉及的层级多。纵向看从中央到省、市、县、乡镇、村组、农户，经过若干层级；横向看系统部门多，职责重叠，权力交叉，环节众多。由于层级多、战线长、时间跨度大，导致薄弱环节多、管理效率低。二是涉农资金表现形态多样式。有货币式、物资式、以劳代资等方式。三是从资金拨付看，有财政、农林水、交通、民政、教育、卫生、农办、农开办、土管、扶贫办等多个部门渠道，跨部门渠道有上级直拨、财政、银行、信用社多单位交叉运行渠道；四是从项目审批看，有发改部门审批，也有部门审批及跨部门审批，资金安排和项目管理链条长、环节多，专业性强、监管复杂。而监管力量上越往基层人越少，由于人少事多，监管跟不上，致使涉农资金的安全风险增大。涉农资金涉及面广，项目多，拨付渠道不一，资金主要是分块管理，在项目安排上缺乏统筹协调，难免出现重复和交叉，造成资金分配的盲目性，直接影响了资金的使用效果。 2、资金分配，过于集中。涉农“一卡通”资金从起初小打小闹的“跑冒滴漏”到局部地区出现“管涌”，暴露出资金分配权力过分集中的问题。一是政府对涉农资金（项目）缺乏统一管理调度，分配使用上部门权力过于集中，资金（项目）安排随意性大，一定程度上导致基层攻关跑项目，滋生不正之风和腐败现象。二是各级涉农资金主管部门自由裁量空间大，即意味着寻租的可能，同时涉农资金申请和发放环节的信息不对称，给基层官员寻租的机会。三是乡镇村管理者权限过大，在涉农资金管理和使用上，一些人既是运动员，又是裁判员，集权钱于一身，全面掌握项目申请、上报及发放等，缺乏透明性，更缺乏来自社会的监督，导致涉农补贴领域的系统性腐败。 3、责任不清，监管缺位。一是地方政府的责任不清。由于涉农资金分配和管理部门太多，各地政府领导的分工多为各管一块，互通信息情况沟通不够，地方政府及其领导也很难掌握本地涉农“一卡通”资金的总体状况和真实情况，地方政府在认真加强领导、组织协调、资金调度、整合资源，加强资金监管和确保资金安全有效的责任上履职不到位。二是资金主管部门责任不明。涉农资金主管部门是涉农资金管理的主体、监督的主体，没有认真落实“谁主管，谁负责”的原则。多数单位往往重资金争取，轻资金管理，重资金分配权力，轻资金监管责任。分配资金时“插手”，监管资金时“甩手”，对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，缺强烈的责任意识和有效的措施办法，资金管理监督上出现严重缺位。三是监管单位责任缺位。财政、审计等是资金监督的法定机关、专门机关，财政的日常监管，审计的审计监督等难以完全到位。四是行政监察机关、政府纠风部门在加强组织协调，督促主管部门和综合监督部门认真履行法定监管职责措施方法不多，甚至出现职能错位现象，监督检查职责上力度不够。乡镇政府责任下移。乡镇政府和主管部门是涉农“一卡通”项目资金和政策的实行和监督者，实际中为了回避矛盾和困难，简单地将项目、资金交给村委会和居委会，只求手续上的完备，忽视对项目质量和资金管理使用上的监管。而村监会的职能应该是监督村两委班子正确履行职责，实际上根本没有发挥监督作用，对惠农资金发放审核不严格，甚至对一些村干部行为视若无睹。 4、项目隐匿，暗箱操作。涉农项目信息不公开。现在农村年轻人都外出打工的多，留守基本上是老人和儿童，对涉农资金没有经过广播、电视、报纸等媒体公布，群众不知情。由于农民教育程度相对较低，居住分散，政策宣传不到位，导致补贴资金常由村干部代办、代签、代领，公开公示亦流于形式。农民对项目补贴环节上不清楚，大多依靠口口相传、道听途说，导致政策信息传递失真，严重影响政策的执行落实，更使补贴发放脱离社会监督，为违法违纪行为敞开方便之门。有的涉农资金分配和使用存在暗箱操作、资金项目操作中的厚此薄彼、优亲厚友现象时有发生，甚至存在克扣、虚报冒领、套补、骗补问题，直接影响干群关系和社会稳定。 5、管理滞后，弄虚作假。首先是村级涉农资金项目从立项、批复、招投标、施工、验收结算等各个环节管理不到位。发生虚报项目，虚报结算，虚增工程量、工程质量差，套取、骗取资金等问题，项目后续管理滞后，得不到正常维护，甚至遭到人为破坏。财务管理不严格，会计核算不规范，虚假报支，造成公款私存，私设“小金库”，甚至个人贪污，集体私分等严重违纪问题。其次是涉农资金管理使用在基层存在一些具体情况，如资金匹配、前期费用等问题，导致基层政府财力紧张，基层“被迫”拆东墙补西墙保运行，因而定责难、追究难。三是在涉农惠农项目、资金实施和管理使用中，一些村支书、主任存在“某人说了算”的弊端，所以即便是小小的村官，也能利用手中的权力以权某私。在执行中采取“上有政策，下有对策”，搞变通、做选择，重则贪污挪用，轻则优亲厚友，权力滥使乱用。 6、法纪淡薄，惩治不够。部分乡、村领导干部法纪意识淡薄。乡镇和行政村中，有的将部分惠农资金用于解决村级办公经费、村务日常开支，有的用于解决自然村组干部待遇报酬，还有个别村干部随意克扣挤占等，置法律法规于不顾。乡镇纪委人员少，相当一部分乡镇纪检干部对办案业务不熟悉，有的思想深处不愿去查办案件，不会办案、不敢办案、不能办案问题比较普遍。对涉农惠农项目、资金和政策中存在的突出问题，惩治不够，打击不严，一定程度使得乡村干部心存侥幸，甚至顶风违纪。村务、财务公开普遍存在重形式轻实效的现象，部分村对惠农政策补贴情况不公开、假公开、半公开，有的只是象征性地公开一些财务收支总额，公开内容不详细，透明度低，村民看不懂。 二、强化涉农资金监管对策与思考 对农业的支持是一项长期、艰巨的任务，管好、用好涉农资金至关重要，它直接关系到各项支农项目能否如期完成和农民直补资金能否不折不扣地发放到农民手中。要通过建立健全相关配套制度，使涉农资金管理更加规范、使用效益更好。针对涉农“一卡通”资金管理问题及成因，为此，提出如下几点对策与思考。 1、注重源头治理，整合资金投放。一是各级政府对涉农“一卡通”资金投放要科学合理决策，对情况不明，把握不大的项目要慎重投放，避免决策失当。二是涉农资金投放尽可能整合集中使用，避免范围广、项目杂、资金散、效率低。在整合资源，要突出重点监管，突显监管效果，有效打压基层找关系、跑项目的时间和空间，多给基层在资金（项目）上的自主权。三是减少和取消下级政府匹配资金，减轻基层政府的财政压力，避免基层弄虚作假、东拉西扯、截留挪用涉农资金问题的发生。四是上级的涉农资金最好通过统一渠道运作，项目通过统一部门审批，避免多部门、多渠道操作，以便于财政和相关部门监管。五是尽快制定相关政策规定，对涉农资金在财政、银行、信用社以及受用人之间运行过程进行进一步规范，减少运作成本，保证资金的效率和安全。 2、创新公开形式，扩大社会监督。一是在乡镇、村一级推广公开形式，乡镇政府和村级组织直接公开群众点题关心的问题。二是当前可以重点探索电子网络公开形式，建立完善的中央、省、市、县涉农资金公开网上平台。通过政府门户网站，实现从中央到基层的自上而下的全节点公开，把资金安排、项目规划审批、政策规定等内容向社会公布，使涉农资金更加透明阳光，扩大社会和群众的知情权、监督权，有效规范主管部门权利动作，降低其工作的随意性，防止和减少暗箱操作、优亲厚友等问题的发生。三是按照“谁审批、谁建设、谁负责”的原则，明确了省、市、县、乡财政与农口部门各自在财政支农资金监督管理和使用中的责任，通过行政处罚、绩效分配、工作考核等方式，不断强化管理责任追究，做到项目建设有人管，资金风险有人担。 3、理顺各层职责，强化依规办事。涉农“一卡通”领域必须做到依法办事、依规办事，将权力关在制度的笼子里。一要加强涉农“一卡通”资金相关法制建设。理顺各层级间权利及职责的关系，减少上级部门审批事项和自由裁量权，建立基层部门权利制衡机制。二要推行行政首长负责制。对于补贴面积、作物等信息，由农户申报、村组核实填报、乡村长签字上报并出具承诺书，对已上报数据由行政首长执行负责制，对其真实性、准确性负责，并以此作为下年补贴兑付依据。三要加强农村会计制度建设。尽快制定统一规范的乡镇村财务会计等岗位管理制度，纠正现有农村财务不规范，管理真空状态；应设置单独会计岗位，并按现行制度要求一月一核算；应建立严格印鉴及身份管理办法，规范审批流程；应按照回避及制约原则，合理配备会计人员。四要建立问责制度。对于套取、截留、挪用涉农“一卡通”资金等违法违纪行为，严格按照法律法规处理，并追究相关人员责任。对于未履行公示公告制度、未行使监督管理职责以及其它使涉农“一卡通”资金产生风险隐患行为，应按规定追究相关人员失职、渎职责任，提高违规成本，加大处罚力度。 4、强化监督问责，促进执纪合力。一是各级纪检监察机关、纠风部门要充分发挥党风廉政建设责任制和纠风工作责任制作用，针对群众身边的腐败案件和损害群众利益的“小官、小事、小案”，发现一起，查处一起，绝不姑息。重大案件实行“一案三查”，既追究当事人的责任，又追究党组织的主体责任，还追究监督者的监督责任。二是政府对涉农资金管理使用监督负总责，建立统一的组织领导机构，统一掌握、科学规划和合理调度辖区内涉农资金，做到情况清楚，责任明确；建立统一的涉农资金监督管理平台，组织整合各种监督资源，强化监督管理。三是涉农资金主管部门是管理监督责任主体，对资金有效安全负全责。必须结合本单位、本系统实际，细化责任，落实措施，堵塞漏洞。三是监管单位的责任。财政、审计是涉农资金监管的法定单位，要加强日常监管，必要时组成纪检监察、财政、审计联合检查组，多管齐下，促进执纪合力，适时开展审计监督和组织专项检查，促进问题整改。 （九江县审计局 章征明） |
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