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编者按：根据相关法律规定，乡村规划区内违法建设的查处主体是乡镇人民政府，但是伴随城市化不断发展，一些乡镇政府被撤销变为街道办事处、开发区管委会，这种情况下，对于查处主体的认识，理论和实践中存在着一定争议。本案的裁判进一步厘定，行政诉讼的被告资格问题,本质上是一个程序性问题,而不是一个实体性问题，认定行政诉讼被告适格的核心要件是行为主体是否具有承担责任的能力以及是否实际实施了被诉行政行为。乡镇政府被撤销后，继承其权利义务的街道办事处、开发区管委会负有对乡村规划区内违法建设的查处义务。 该案判决后，上诉人徐新元、张发娥向中院行政庭送来锦旗，对法官依法公正审理行政案件，维护其合法权益表示感谢和敬意。通过该案的裁判，既探索解决了审判实践中的难题，发挥了裁判规则引领示范作用，又赢得了当事人对公正司法的认可，社会效果良好。
江苏省南通市中级人民法院 行政判决书
（2017）苏06行终759号
上诉人（原审原告）徐新元，男，1961年1月10日生，汉族，住如东县。 上诉人（原审原告）张发娥，女，1963年4月8日生，汉族，住如东县。 被上诉人（原审被告）江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县。 负责人张炯，主任。 应诉负责人张伟，副主任。 委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）王怀平，男，1961年11月7日生，汉族，住如东县。 上诉人徐新元、张发娥因要求确认江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如东高新区管委会）不履行法定职责违法一案，不服海门市人民法院（2017）苏0684行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年2月24日，徐新元、张发娥向如东高新区管委会递交举报信，举报其邻居王怀平未经规划违法建设两处平房，要求如东高新区管委会履行查处职责。如东高新区管委会接举报后，未对王怀平违法建设行为作出处理。徐新元、张发娥遂以如东高新区管委会不履行职责为由，提起行政诉讼，请求确认如东高新区管委会不履行法定职责的行为违法，判令其依法履行相应职责。 另查明，根据如东县委东发〔2013〕28号文件，如东高新区管委会与掘港镇实行“区镇合一”管理体制，如东高新区管委会受如东县人民政府委托对掘港镇区划范围实行统一管理，如东县掘港镇人民政府（以下简称掘港镇政府）相应权利义务由如东高新区管委会承继，保留掘港镇政府称谓和公章。根据如东县委东发〔2015〕20号文件，掘港镇政府于2015年7月撤销，设立掘港街道办事处和城中街道办事处。如东高新区管委会受如东县人民政府委托管理上述两街道办事处。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。如东高新区管委会并非上述法律所规定的乡镇人民政府，其管理的街道办事处亦属如东县人民政府派出机构，不具有查处乡、村庄规划区内建设规划违法行为的法定职责。故徐新元、张发娥请求如东高新区管委会履行法定职责，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐新元、张发娥的诉讼请求。 徐新元、张发娥不服，向本院提起上诉称，负有查处违法建设义务的掘港镇政府的相应权利义务由被上诉人如东高新区管委会承继，故被上诉人如东高新区管委会负有法定职责，上诉人徐新元、张发娥曾起诉如东县城市管理部门，一审法院要求撤诉，后诉诸如东县国土资源局，却被告知应由被上诉人如东高新区管委会依法处理，现在一审法院再次驳回上诉人徐新元、张发娥的诉讼请求，属于典型的踢皮球行为。综上，被上诉人如东高新区管委会应当依法履行职责，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如东高新区管委会辩称，根据城乡规划法和土地管理法的规定，被上诉人如东高新区管委会对案涉违法建设没有处罚权，掘港街道办事处也不具有应由镇政府行使的职权。上诉人徐新元、张发娥认为被上诉人如东高新区管委会不履行法定职责没有事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，徐新元、张发娥及王怀平的房屋位于如东县掘港街道某组，处于如东县县城规划区外。2016年11月16日，徐新元、张发娥以如东县城市管理行政执法局不履行法定职责为由，向一审法院提起诉讼，后于2017年2月24日撤回起诉。 2017年2月3日，如东县机构编制委员会办公室向被上诉人如东高新区管委会颁发统一社会信用代码证书，载明被上诉人如东高新区管委会机构性质为机关。2017年3月20日，如东县人民政府作出《县政府关于印发如东县违法建设监督管理问责办法的通知》（东政发〔2017〕12号），该通知的适用范围是，如东县范围内违法建设行为的预防、处置和对不履行违法建设监督管理职责和履职不到位的镇（区、街道）、村（居）、机关、事业单位、国有企业及其相关责任人和进行违法建设的党员干部实施责任追究。 2017年3月7日，被上诉人如东高新区管委会对上诉人徐新元作出《关于徐新元的信访答复意见》（高管答[2017]024号），主要内容为：2016年9月，王怀平为了发展副业，在家门口河边，违章搭建20㎡饲料仓库。得到该信息后，我区违建办工作人员与十里敦村村干部多次上门做思想工作，要求王怀平停工自拆，但其不听劝阻继续建设。2016年10月11日，区违建办工作人员会同村干部一起到现场进行拆除，在拆除过程中王怀平手持锋利的杀猪刀，对执法人员恐吓辱骂，随时准备持刀伤人，后被执法人员强行制服，最终将违章建筑拆除。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的基本内容，本案的争议焦点是，被上诉人如东高新区管委会是否具有对上诉人徐新元、张发娥申请事项的查处职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条规定，开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。本案中，城乡规划法规定的法定查处主体掘港镇政府已被撤销，无论是被上诉人如东高新区管委会还是掘港街道办事处均非一级政府，在此情况下，从表面上看，相关法律规范并未赋予被上诉人如东高新区管委会或掘港街道办事处对违法建设予以查处的职权，但是，基于以下理由，被上诉人如东高新区管委会应该负有对上诉人徐新元、张发娥申请事项的查处职责，分述如下： 第一，从被告资格的角度来看。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。一般而言，行政主体主涉行政组织之建构，旨在保证公权力行使载体的统一和有序，而行政诉讼被告则关系诉讼程序之开启，重在纠纷之解决。行政诉讼的被告资格问题,本质上是一个程序性问题,而不是一个实体性的问题。行政行为是行政诉讼的核心，与当事人联系最为紧密，同时，司法审查是对行政行为的合法性进行审查，法院裁判也是针对行政行为作出的。因此，在认定行政诉讼被告为何行政机关时，判断其是否具有承担责任的能力，以及被诉行政行为是否由其实施，比该行政机关是否经法律、法规等授权更为重要。在纷繁复杂的行政管理体制中，行政机关可能基于行政管理等各种需要组建各种主体，有的主体有明确的行政管理权限和范围，有独立的财政预算，有独立的行政编制，能够独立地承担行政法律责任，并且以自己名义作出行政行为，不依托于所属的行政机关。对于这类主体实施的行政行为，如果仍苛求于以组建该主体的行政机关为被告，不仅不利于诉讼效率原则，同时，也会为相对人权利救济所不便。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共如东县委如东县人民政府《关于江苏省如东高新技术产业开发区与掘港镇实行区镇合一管理的通知》（东发〔2013〕28号）规定，如东高新区管委会与掘港镇实行“区镇合一”管理体制，高新区党工委、管委会代表县委、县政府对掘港镇区划范围实行统一管理，承继掘港镇党委、政府统筹经济社会发展的各项责任、权利和义务。同时，该文件还对如东高新区管委会的主要职责、内设机构、人员编制作出了明确规定。根据上述文件规定，被上诉人如东高新区管委会承继了掘港镇政府的相关权力和义务，具有独立的编制，能够承担法律责任。另外，被上诉人如东高新区管委会还领取了统一社会信用代码证书，因此，作为继续行使掘港镇政府职权的被上诉人如东高新区管委会，可以作为本案的被告。 第二，从职权依据的角度来看。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。如东县人民政府《县政府关于印发如东县违法建设监督管理问责办法的通知》（东政发〔2017〕12号）第六条规定，镇（区、街道）的职责：（一）镇（区、街道）是违法建设监督管理工作的责任主体，主要负责人是本辖区违法建设监督管理的第一责任人，分管领导是直接责任人。负责本辖区（含小区）违法建设预防、处置的组织、领导、实施、协调、督查、考评，落实违法建设监督管理责任制度、考核奖惩制度和责任追究制度；（五）负责村庄规划区内违法建设的依法查处和拆除（高新技术产业开发区和如东经济开发区负责村庄规划区内违法建设的依法查处和拆除,同时负责县城规划区范围内、建成区范围外违法建筑的拆除），高新技术产业开发区和如东经济开发区负责县城建成区范围内因监管不力，导致主体已经形成的违法建筑的拆除。由此可见，如东县人民政府赋予了被上诉人如东高新区管委会对村庄规划区内违法建设依法查处和拆除的职权。 从行政管理层面而言，虽然城乡规划法规定的对乡、村庄规划区违法建设的查处主体是乡镇人民政府，但是，随着我国城市建设的不断发展，越来越多的乡镇人民政府变更为街道办事处或开发区管委会等主体，但原乡镇人民政府所辖区域，并未因之全部纳入城市规划的范围内，对于原乡镇人民政府辖区范围乡、村庄规划区内存在的违法建设行为，显然不能成为行政管理的空白。因此，如东县人民政府在撤销掘港镇政府的同时，将掘港镇人民政府承担的查处违法建设职责，通过制定规范性文件的方式，赋予被上诉人如东高新区管委会，这与城乡规划法关于乡、村庄规划区查处主体的相关规定是一脉相承的。因此，由被上诉人如东高新区管委会对上诉人徐新元、张发娥的申请事项予以查处，得到了地方政府授权，有相应的法律依据。 第三，从履职可能性的角度来看。虽然行政诉讼旨在对行政行为进行合法性审查，但对于大多数相对人而言，其追求的更多是权利救济的结果，评价行政行为的合法性可能并不是相对人起诉的第一目的，因此，对于相对人而言，其诉讼请求能否得到实现，相对于行为合法性、被告资格等问题更为重要。案涉纠纷位于村庄规划区，不属于城管部门的查处范围，本案严格意义上的查处主体掘港镇人民政府已撤销，根据东发〔2013〕28号文件规定，被上诉人如东高新区管委会不仅承继了掘港镇政府的相应职责，还具有相应的查处违法建设的机构，同时，根据被上诉人如东高新区管委会于2017年3月7日对上诉人徐新元作出的信访答复意见亦可以看出，被上诉人如东高新区管委会曾于2016年对王怀平的违法建设进行过拆除。因此，从履行职责的可能性来看，被上诉人如东高新区管委会事实上亦具有履行案涉查处职责的能力。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。虽然该条规定的是行政机关不履行法定职责时的起诉期限，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。同时，结合“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定”的表述可见，该条规定的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关一般应当在两个月内履行法定职责，否则即构成不履行职责或超期履行职责。当然，行政管理事项纷繁复杂，虽然有的行政行为确实不应苛求在两个月内作出，但至少应当在合理期限内完成，这里的合理期限，则应当根据个案的具体情况而定。现行法律法规并未明确行政机关查处违法建设的期限，虽然查处违法建设需要进行的调查事项繁多、履行的程序复杂，但本案中，2017年2月24日，上诉人徐新元、张发娥向被上诉人如东高新区管委会举报王怀平未经规划违法建设，被上诉人如东高新区管委会接举报后，至今未对上诉人徐新元、张发娥的举报事项作出处理决定，构成不履行法定职责。 面对变动不居的行政管理实践，形式法治可能会与社会实践存在一定紧张关系，随着行使行政权力的主体由法定行政机关变得日益多元，各地基于行政管理所需，可能设立多种多样的行政主体，虽然此类行政主体实施的职权，可能并未得到法律法规明确授权，但如果此时仍恪守法定授权的原则，不仅有可能导致此类主体无法成为行政诉讼的被告，从而不便于相对人起诉以及生效裁判的履行，同时，还可能造成相关的行政管理行为没有相应主体予以实施。因此，对于以此类主体为被告的案件，以行为主体为标准，比起以法律授权主体为标准，更加有利于行政诉讼程序的顺利进行，有利于相对人和行为主体的直接交流，实质化解行政争议。况且，本案的法定履职主体掘港镇政府已被撤销，更加没有理由让相关职责成为行政管理的真空地带。 综上，被上诉人如东高新区管委会无论从职权依据，还是履行查处职责的可能性而言，均负有对上诉人徐新元、张发娥申请事项的查处职责。针对上诉人徐新元、张发娥的申请，被上诉人如东高新区管委会未在合理期限内作出相应的处理决定，构成违法。一审法院认为被上诉人如东高新区管委会不具有查处乡、村庄规划区内建设规划违法行为的法定职责错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销海门市人民法院（2017）苏0684行初101号行政判决； 二、责令被上诉人江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会对上诉人徐新元、张发娥的申请事项履行查处职责。 一、二审案件受理费50元，均由被上诉人江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。
审判长 郭德萍 审判员 鲍 蕊 审判员 张祺炜 二○一八年三月一日
书记员 陈 城 编辑：金保阳 审核：杨德华 主编：高鸿
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