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贵州省仁怀市人民法院 行政 判 决 书 （2016）黔0382行初4号 公益诉讼人贵州省金沙县人民检察院，住所地：贵州省毕节市金沙县鼓场街道中华路102号。统一社会信用代码证115224240096620000。 法定代表人肖莉红，系该院检察长。 委托诉讼代理人邱池，该院检察官。 被告毕节市七星关区大银镇人民政府，住所地：毕节市七星关区大银镇羊桥村。 法定代表人聂开龙，该镇镇长。 委托诉讼代理人段永权，系贵州黔信（毕节）律师事务所律师，代理权限为一般委托代理。 公益诉讼人贵州省金沙县人民检察院诉被告毕节市七星关区大银镇人民政府不履行行政职权一案，本院于2016年11月28日受理后，于2016年11月30日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2016年12月15日公开开庭进行了审理。公益诉讼人贵州省金沙县人民检察院委托代理人邱池，被告贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府法定代表人聂开龙及其委托代理人段永权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人贵州省金沙县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称：2016年4月20日，七星关检察院（以下简称”七星关检察院”）在履行职责中发现，2010年以来，被告毕节市七星关区大银镇人民政府（以下简称”被告大银政府”）将该镇集镇及邻近村寨产生的固体生活垃圾收集后，雇请专人集中运输倾倒在该镇羊桥村石人脚公路旁。该镇垃圾倾倒后未作任何处理，大量垃圾露天堆放，散发出难闻气体，严重危害当地生态环境、影响当地群众的生产生活。期间，因垃圾倾倒在公路上影响该处正常通行，被告于2016年3月底组织修建了简易围墙将垃圾场与公路隔开，除此之外并未对场内垃圾进行任何处理。七星关检察院于2016年4月28日向被告大银政府发出诉前程序检察建议书，督促被告大银政府”及时纠正违法行为，并采取补救措施，消除其违法倾倒垃圾对周边环境和群众生产生活造成的影响。”被告大银政府虽于2016年6月24日作出书面回复，但并未积极履职，亦未采取补救措施。经七星关检察院回访发现，被告大银政府仍未采取措施对堆存垃圾进行处理，并继续将垃圾倾倒该处，当地生态持续遭受破坏，社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第四条：”环境保护是国家的基本国策。”第六条第二款：”地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条规定：”地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十条：”对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”第四十一条：”清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”第四十二条：”对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”《中华人民共和国水污染防治法》第四十六条：”建设生活垃圾填埋场，应当采取防渗漏等措施，防止造成水污染。”《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款：”镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”第十条的规定：”垃圾处理设施的规划、建设和管理，按照有关法律、法规的规定和标准执行。规划、建设垃圾处理设施的地点，应当远离公路两侧视线范围以外，远离风景名胜区、饮用水源保护区等保护区域。”《城市环境卫生设施设置标准》第四节第4.4.1条：”垃圾最终处置场应符合以下要求：一、防止污水渗漏。二、防止沼气燃烧。三、防止病虫害。四、设置卫生防护栏。五、使用时间不少于十年。”的规定，被告大银政府作为一级地方政府，对本辖区内的垃圾处理负有管理职责，其将羊桥村石人脚公路旁处作为堆放垃圾的场所，该处紧邻交通要道，且非当地环境卫生行政主管部门指定的存放地点，同时，在垃圾存放点最低处有溶洞，溶洞内有积水和流水痕迹。被告大银政府在明知该处不符合垃圾处理设施建设条件的情况下仍将垃圾倾倒于此，并未采取任何防渗漏、防沼气燃烧、防病虫害等处理措施，该行为与其应当承担的保护生态环境职能相悖。七星关检察院向被告大银政府发出检察建议直至其回复期间，被告大银政府亦未采取任何有效措施予以补救，且还继续向该处倾倒垃圾。为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，经贵州省毕节市人民检察院指定管辖，依照全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》及贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，提起行政公益诉讼。 被告大银政府贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府辩称：一、针对本案系行政公益诉讼，但在诉讼请求中，请求判定被告大银政府倾倒垃圾的行为违法，倾倒垃圾的行为是属于民事行为，而不是行政行为，违法的判断基于行政诉讼，是属于行政权力，第一项诉请中，存在诉请民事事实，请求民事行为违法的判断；二、公益诉讼人提出的两项诉请，不明确不具体，无法履行，在第二项请求中让被告大银政府采取补救措施，语言高度概括，不具有实施过程中的可操作性，三、起诉中所记载的事实，与客观事实不符，1.在杨桥村的垃圾全是大银镇所收集和运输倾倒，但是林镇村的垃圾是乡林村的行为，与被告大银政府无关；2.该垃圾倾倒后已经采取了其外墙，对医疗废物进行焚烧处理等措施，并非未做任何处理；3.起诉书中提到的严重危害当地生态环境，与客观事实不符，当地政府已经是多方选址和比较选择倾倒垃圾后对环境影响相对较小的地点，根据地方特点采取了相应措施，不存在严重危害当地环境影响；4.被告大银政府也不是收到检察建议后未采取补救措施，在书面答辩中已经载明；5.公益诉讼人所说生态持续遭受迫害而大银镇森林福海率较大，按照赤水河生态保护要求，控制规模养殖，直到现在该镇均没有养殖场，倾倒垃圾都是可回收垃圾，可以循环利用，塑料制品已经被周围群众收集来买，5.本案中，公益诉讼人认定被告大银政府违法的依据是，城市陈真和乡镇是几个不同的盖帘，与城市对垃圾处理未经设置的要求来要求城镇，故公益诉讼人的诉讼请求没有法律依据；6.根据贵州省城镇垃圾管理办法，也只是要求垃圾处理点离公路三米，所以大银镇人民政府对垃圾的处理没有违法；7.公益诉讼人的主张只是根据全国人大的相关决定，上级领导的相应方案提起行政公益诉讼，并未严明提起行政公益诉讼的法律规定，行政机关在依法行政过程中，依法行政，但司法机关在提起行政公益诉讼时，也应该有相应的法律依据。 经审理查明，2010年以来，被告大银政府将该镇集镇及邻近村寨产生的固体生活垃圾收集后，雇请专人集中运输倾倒在该镇羊桥村石人脚公路旁。该镇垃圾倾倒后未作任何处理，大量垃圾露天堆放，散发出难闻气体，严重危害当地生态环境、影响当地群众的生产生活。期间，因垃圾倾倒在公路上影响该处正常通行，被告大银政府于2016年3月底组织修建了简易围墙将垃圾场与公路隔开，除此之外并未对场内垃圾进行任何处理。七星关检察院于2016年4月28日向被告大银政府发出诉前程序检察建议书，督促被告大银政府”及时纠正违法行为，并采取补救措施，消除其违法倾倒垃圾对周边环境和群众生产生活造成的影响。”被告大银政府虽于2016年6月24日作出书面回复，但并未积极履职，亦未采取补救措施。经七星关检察院回访发现，被告大银政府仍未采取措施对堆存垃圾进行处理，并继续将垃圾倾倒该处，当地生态持续遭受破坏，社会公共利益仍处于受侵害状态。 另查明，被告大银政府获得建设一个大型垃圾中转站的指标，预计投入资金500万元，占地约27亩。 上述事实有各方当事人的陈述，以及公益诉讼人提供的：第一组证据：全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、贵州省毕节市人民检察院《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行）》；第二组证据，贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定》、遵义市中级人民法院《关于生态环境保护案件指定集中管辖的规定》；第三组证据，毕节市七星关区人民检察院立案决定书、毕节市七星关区人民检察院检察建议书及送达回证（2016年4月28日发出七星检行公立〔2016〕2号立案决定书、七星检民（行）行政违监〔2016〕10号检察建议书）、被告大银政府2016年5月27日出具的”关于集镇生活垃圾临时填埋场处理情况回复”，被告大银政府于2016.10.24出具”关于大银镇集镇垃圾填埋场的情况说明”；第四组证据，毕节市七星关区人民检察院对朱金贵调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年4月20日在羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对周忠琴的调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年4月20日在大银镇羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对黎炳福的调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年4月20日在大银镇羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对黎希普的调查笔录（大银镇林木瓦村老鸦水组人，于2016年4月22日在木瓦村所作）、毕节市七星关区人民检察院对唐孟的调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年6月21日在大银镇羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对张道芬的调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年6月21日在大银镇羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对支国碧的调查笔录（大银镇羊桥村人，于2016年10月18日在大银镇羊桥村所作）、毕节市七星关区人民检察院对证粟明先调查笔录（大银镇半林村人，于2016年10月18日在大银镇半林村所作）、毕节市七星关区人民检察院对栗明先向荣先的调查笔录（大银镇半林村人，于2016年10月18日在大银镇半林村所作）、毕节市七星关区人民检察院对黄兴贵的调查笔录（大银镇街上组人，于2016年10月18日在大银镇街上所作）；第五组证据，七星关检察院现场勘查照片、视频、公益诉讼人现场勘查照片、视频；第六组证据，贵州省人民检察院《关于提请批准毕节市七星关区人民检察院拟对毕节市七星关区大银镇人民政府提起行政公益诉讼案件的请示》的批复（黔检发民字〔2016〕03号）、毕节市人民检察院《关于指定金沙县人民检察院管辖七星关区大银镇人民政府公益诉讼案的决定》（毕检发民字）〔2016〕11号）；第七组证据，毕节市七星关区赤水河流域生态保护红线划定指标说明（该说明书下载于区政府办公网，由贵州省环境保护厅、贵州师范大学出具）、毕节市七星关区文明城市创建办第〔2016〕11号文件”关于划拨多彩贵州文明行动暨五在农家.美丽乡村工作经费的通知”、吴永贵教授身份证明文件、毕节市大银镇羊桥村生活垃圾露天堆放点环境污染情况现场调研专家意见》。被告大银政府举示的第一组证据，社会统一信用代码证、法定代表人身份证明书、大银镇镇长聂开龙的身份证；第二组证据，《大银镇人民政府关于集镇生活垃圾临时填埋场处理情况回复》、毕节市七星关区《改善农村人居环境建设项目（二期）可行性研究报告》、大银镇2016年7月26日《党政联席会议纪要》、大银镇政府工作报告、垃圾场的选址已勘测定界、2016年5月27日被告大银政府大银镇人民政府在接到检察意见书后，高度重视，及时研究解决办法，并积极整改后向检察机关作了回复、2016年7月的《可行性研究报告》对基础设施薄弱的乡镇进行人居环境改造，基础设施薄弱对被告大银政府的履职产生一定的影响、2016年7月26日大银镇召开党政联席会议，对大银镇垃圾场再次提出整改措施和处理意见、《大银镇”绿保”垃圾裂解炉及成套烟气净化设备建造洽谈纪要》、七星关区创全国文明城市工作协调小组办公室《关于划拨多彩贵州文明行动暨五在农家●美丽乡村工作经费的通知》、大银镇人民政府《关于集镇生活垃圾临时填埋场整改相关情况报告》、《”绿保”垃圾裂解炉及成套烟气净化设备建造协议》、整改措施相关现场照片、七星关区大银镇垃圾中转站勘测定界图及证人赵彪出庭作证的证言等证据经庭审质证予以认定，并在卷佐证。 本院认为，保护环境人人有责，作为一级地方政府，对当地生态环境进行保护，更是责无旁贷。针对本案的争议焦点： 一、公益诉讼人是否有相应的诉讼主体资格？检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。本案中，由于没有其他公民、法人和其他组织没有也无法提起公益诉讼的情况，检察机关以公益诉讼人的身份提起行政诉讼。该行政诉讼指向的被告大银政府是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关。由此可见，其诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。在本案中，公益诉讼人认为被告大银政府贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府履职不当，侵害了国家利益，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼人是为了保护公共利益、维护社会秩序、监督行政机关依法履职对被告大银政府而提起诉讼。关于被告大银政府提出公益诉讼人与七星关检察院的诉讼主体问题，按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条：”人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”之规定，援引最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条：”人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖……有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖”之规定，毕节市人民检察院指定毕节市金沙人民检察院管辖本案符合法律规定，予以确认。 二、被告大银政府倾倒垃圾的行为是行政行为还是民事行为？行政机关作出的行政行为是享有行政职权的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。而行政机关作出的民事行为是指平等主体之间关于设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为。判断一个行为是不是行政行为，其作出的主体必须是依法享有行政权力、履行一定行政管理职能的国家机关或国家机关内部特定的机构以及被授权或受委托的社会组织，还有就是作出该行为是凭借国家行政权而作出的，再者就是该行政行为是基于行政权而作用于公民或法人私权利的行为，对公民或法人的私权利产生一定的影响。被告大银政府作为一级政府，行使国家法律赋予的行政权对辖区进行管理。自2010年以来，被告大银政府在将该镇集镇及邻近村寨产生的固体生活垃圾收集后，雇请专人集中运输倾倒在该镇羊桥村石人脚公路旁倾倒的行为，该行为系被告大银政府依照行政管理职权作出并指向了周围居民，并不是平等主体之间的权利义务行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，确认被告大银政府倾倒垃圾的行为属于行政行为。 三、被告大银政府收到检察机关的检察建议后，履职行为是否消除了倾倒垃圾的危害，是否有进一步进行生态修复的必要？2010年以来，被告大银政府将该镇集镇及邻近村寨产生的固体生活垃圾收集后，雇请专人集中运输倾倒在该镇羊桥村石人脚公路旁。此后，被告大银政府于2016年3月底组织修建了简易围墙将垃圾场与公路隔开，除此之外并未对场内垃圾进行任何处理。七星关检察院于2016年4月28日向被告大银政府发出诉前程序检察建议书，督促被告大银政府”及时纠正违法行为，并采取补救措施，消除其违法倾倒垃圾对周边环境和群众生产生活造成的影响。”被告大银政府于2016年6月24日作出书面回复。经七星关检察院现场调查，垃圾倾倒的行为并未停止，致使周围的环境持续遭到破坏。根据《中华人民共和国环境保护法》第四条：”环境保护是国家的基本国策。”、第六条第二款：”地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”之规定，被告大银政府应当对本行政区域的环境质量负责。又根据《中华人民共和国环境保护法》第三十七条：”地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十一条：”清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”之规定，被告大银政府在倾倒垃圾的行为中，应当采取措施，遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。按照《中华人民共和国水污染防治法》第四十六条：”建设生活垃圾填埋场，应当采取防渗漏等措施，防止造成水污染。”之规定，被告大银政府倾倒垃圾的行为，还应当防止垃圾液体渗漏污染地下水。按照《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款：”镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”之规定，镇人民政府对辖区内的垃圾管控工作责无旁贷。又依据《贵州省城镇垃圾管理办法》第十条：”垃圾处理设施的规划、建设和管理，按照有关法律、法规的规定和标准执行。规划、建设垃圾处理设施的地点，应当远离公路两侧视线范围以外，远离风景名胜区、饮用水源保护区等保护区域。”之规定，确认被告大银政府在选取倾倒垃圾地点及倾倒垃圾行为存在不当行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告大银政府重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”以及第七十六条：”人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告大银政府采取补救措施……”之规定，被告大银政府应当对倾倒垃圾的行为采取补救措施弥补对环境造成的危害。 综上，为保护赖以生存的生态环境，督促行政机关依法履行法定职责，根据《中华人民共和国环境保护法》第四条、第六条第二款、第三十七条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十一条，《中华人民共和国水污染防治法》第四十六条，《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条、第七十六条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条以及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条之规定，判决如下： 一、确认被告毕节市七星关区大银镇人民政府倾倒垃圾的行为违法； 二、责令被告毕节市七星关区大银镇人民政府依法履行法定职责，采取补救措施。 免收本案诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。 审判长 陈 铭 审判员 宋 国 庆 审判员 陈 鑫
二〇一六年十二月十五日 书记员 何炯书记员王成 |
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