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阅读提示：早至1995年施行的《担保法》中，就严格禁止国家机关、事业单位、学校、医院等对外提供担保，违规提供担保的将被法律强制性的否定其效力。但吊诡的是明明已经有如此简单明了的法律规定，直至二十余年后的今天，国家机关对外提供担保的情况仍然前赴后继，屡禁不止。应当明确，担保无效仅能免除担保责任，而不能免除当事人的全部责任，如国家机关、事业单位等提供担保存在明显过错的（一般只要提供了担保都认定存在过错），应按过错程度承担相应的赔偿责任。 国家机关提供担保的，担保合同无效，但合同无效并不当然免除担保人的责任。债务人、担保人、债权人存在过错的，应当按其过错程度承担相应的责任。案涉财政局明知不具有担保资格，仍然对外提供担保存在过错，故法院判决应承担案涉债务六分之一的连带偿还责任。 1、2013年9月17日，西昌攀星公司向农发行凉山分行申请粮食收购调控贷款7300万元，并接受西昌市财政局及农发行凉山分行的监管。2013年12月13日，农发行凉山分行与西昌攀星公司签订《流动资金借款合同》。 2、同日，西昌市政府向农发行凉山分行发出《关于申请粮食调控贷款计划的函》，内容为：”……贷款利息、保管费用和销售价差亏损由市财政局据实拨补，并由市财政局对此笔政府调控贷款的本息向你行负责归还”。 3、2013年9月24日，西昌市财政局向农发行凉山分行出具《承诺书》，内容为：”……我局将对产生贷款利息、保管费用和销售价差亏损据实拨补，并督促西昌攀星公司按时还本付息，并严格按市人民政府承诺负责调控粮食收购贷款本息的归还”。 4、2014年，西昌攀星公司因经济纠纷产生诉讼，主要财产被查封。诉讼中，农发行凉山分行向西昌市政府发出《关于请求西昌市人民政府解决西昌攀星公司贷款风险的函》，请求由西昌市财政局归还涉案贷款。2014年12月26日，农发行凉山分行向西昌市财政局发送《提示归还到期贷款通知书》，请求履行《承诺书》的还款承诺。 5、一审：原告农发行凉山分行起诉被告西昌攀星公司、西昌市财政局要求偿还欠款本息。诉讼中原告坚持认为西昌市财政局出具的《承诺书》不具有担保性质，而是债务加入。凉山中院判决西昌市财政局的《承诺书》不属于债务加入，不应承担还款责任。 6、二审：农发行凉山分行不服一审判决提起上诉，称无论西昌市财政局出具的《承诺书》的性质是担保还是债务加入，法院都应在查清事实的基础上作出判决。四川省高院判决《承诺书》属于“担保”，国家机关提供的担保无效，但仍应按其过错程度承担相应的责任。 本案的争议焦点有两个，1、财政局出具的《承诺书》属于“担保”还是“债务加入”；2、财政局提供担保的效力和最终责任的分配。 1、针对《承诺书》的性质，法院认为，首先，案涉财政局的《承诺书》是在市政府委托攀星公司承担粮食调控任务背景下向农发行出具的，与财政局有直接的关系。其次，从《承诺书》的内容上看，财政局承诺将督促攀星公司还本付息，并按照市政府的承诺负责本次贷款的归还。结合市政府向农发行出具的函件明确承诺本次粮食调控款由市财政局归还，应认定当攀星公司无力还款时，应由财政局承担偿还责任。再次，从农发行对《承诺书》的预期来看，其向市政府和财政局发出函件的内容均表明对《承诺书》具有与保证合同相同的担保预期。综上三点，四川省高院认定《承诺书》属于担保关系。 2、针对国家机关提供担保的效力和最终责任分配，法院认为，根据《担保法解释》第六条的规定，国家机关提供担保的，担保合同无效，但担保合同无效并不意味着财政局不承担任何责任。根据《担保法》第五条第二款的规定，担保合同无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应根据过错程度承担相应的责任。四川省高院认定，西昌市财政局明知不具有担保资格仍然提供担保，存在过错，故酌情认定财政局应承担案涉债务六分之一的偿还责任。 前事不忘，后事之师。我们就法院有关本案的判决所涉及的实务要点梳理如下，以供实务参考： 1、根据《担保法》第九条和《担保法解释》第三条的规定，国家机关、以公益为目的的事业单位、学校、幼儿园、医院等机构均不具有提供担保的主体资格，违反规定提供担保的，自始无效、绝对无效。 2、根据《担保法》第五条第二款的规定，国家机关等提供的担保无效后，应按照债务人、担保人、债权人相应的过错程度承担相应的责任。实践中只要国家机关等提供了担保，一般都认定具有过错，不能以不知法为由否认违法提供担保的过错。 3、担保无效后最终责任分配时，《担保法解释》第七条和第八条划分出两种责任分配情形。主合同无效担保合同也无效的，担保人无过错情况下不应承担责任，担保人有过错的应当承担的责任不超过债务人不能清偿部分的1/3。主合同有效但担保合同有效，债权人无过错情况下，担保人和债务人应当承担连带赔偿责任，担保人有过错的应当承担的责任范围不超过债务人不能清偿部分的1/2。 4、保证合同无效，保证人应按其过错程度承担赔偿责任，但并不意味着债权人主张赔偿的期限不受限制。即使保证合同无效，合同约定的保证期间仍对当事人有约束力，债权人在保证期间内没有向保证人主张权利的，保证人不再承担无效保证的赔偿责任。 《担保法》
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》[法释(2000)44号]
以下是本案判决书中“本院认为”部分，法院就国家机关提供担保的效力和最终责任分配问题的论述： 四川省高院认为：“关于西昌市财政局向农发行凉山分行出具的《承诺书》的性质认定问题。本院认为，从西昌市财政局出具该《承诺书》的背景来看，西昌市财政局是在西昌市人民政府委托西昌攀星公司承担粮食调控任务，并由该公司向农发行凉山分行申请粮食调控贷款的情况下，根据西昌市人民政府《关于申请粮食调控贷款计划的函》的精神，向农发行凉山分行出具了该《承诺书》。从该《承诺书》的内容来看，西昌市财政局向农发行凉山分行承诺”督促西昌攀星公司按时还本付息，并严格按照市人民政府承诺负责调控粮食收购贷款本息的归还”，结合西昌市人民政府向农发行凉山分行出具的《关于申请粮食调控贷款计划的函》中关于”由市财政局对此笔政府调控贷款的本息向你行负责归还”的内容来看，应认定西昌市财政局明确表示在债务人西昌攀星公司不能归还涉案贷款时，由该局负责归还涉案贷款本息。从农发行凉山分行对该《承诺书》的预期来看，在涉案贷款逾期未还款后，农发行凉山发行分别向西昌市人民政府、西昌市财政局发出了《关于请求西昌市人民政府解决西昌攀星公司贷款风险的函》和《中国农业发展银行提示归还到期贷款通知书》，请求西昌市财政局按照《承诺书》的承诺，多方筹集资金归还涉案贷款。可见，农发行凉山分行对该《承诺书》具有与保证合同相同的担保预期。 综上，西昌市财政局出具的《承诺书》具有为涉案借款提供保证担保的意思表示，符合担保法第六条关于”本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”的规定，构成法律意义上的保证担保。西昌市财政局关于其系基于行政合作工作关系向农发行凉山分行出具《承诺书》，不能形成保证民事法律关系的主张，以及《承诺书》的成立应以农发行凉山分行存在”相关规定”为前提的主张不能成立，本院不予支持。 根据担保法第八条关于”国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”的规定以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》（以下简称担保法司法解释）第三条关于”国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理”的规定，西昌市财政局作为国家机关，其向农发行凉山分行提供的保证担保无效。 根据担保法第五条第二款关于”担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任”以及担保法司法解释第七条关于”主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”的规定，西昌市财政局作为国家机关，明知其不具备提供保证担保的主体资格，仍然出具具有保证担保性质的《承诺书》，存在过错；农发行凉山分行作为专业的金融机构，明知我国法律禁止国家机关担任保证人，仍然接受西昌市财政局提供的保证担保，自身亦存在过错。由于涉案贷款系地方调控粮食收购贷款，西昌市财政局为该贷款提供保证担保主要是为了保障西昌市粮食市场平稳和粮食生产发展，解决农民”卖粮难”问题，确保完成救灾粮、军粮和退耕还林补助粮等特定政策性粮食的供应等任务，因此，综合考虑农发行凉山分行、西昌市财政局的过错程度以及涉案贷款的性质等因素，本院认为，西昌市财政局应对西昌攀星公司不能偿还涉案贷款本息部分承担六分之一的连带赔偿责任。根据担保法司法解释第九条第一款关于”担保人因无效担保合同向债权人承担赔偿责任后，可以向债务人追偿”之规定，西昌市财政局承担赔偿责任后，可以向西昌攀星公司追偿。一审判决驳回农发行凉山分行要求西昌市财政局承担相关民事责任的诉讼请求不当，本院予以纠正。” 中国农业发展银行凉山彝族自治州分行、西昌攀星农业开发有限公司金融借款合同纠纷上诉案[四川省高级人民法院(2016)川民终654号] 有关国家机关提供担保的效力和最终责任的分配的问题，以下是我们在写作中检索到与该问题相关的最高法院案例及裁判观点，以供读者参考。 1、县政府作为机关法人，不具备为合同提供担保的主体资格，其所作的担保应当自始无效，法院依据《担保法》第五条第二款的规定判令县政府根据其过错程度承担部分欠付工程款的赔偿责任。 案例一：江苏省金陵建工集团有限公司与沛县汉之源商贸有限公司、沛县国有资产经营有限公司等建设工程施工合同纠纷上诉案[最高人民法院（2016）最高法民终687号] 最高法院认为：“（五）关于沛县国资公司、沛县政府的民事责任问题。根据《担保法》第五条规定，案涉建设工程施工合同无效，沛县国资公司为该无效合同提供担保的条款作为从合同亦应无效。一审法院根据沛县国资公司的过错，判令其承担不超过汉之源公司不能清偿部分的三分之一的责任，符合《担保法司法解释》第八条的规定。沛县政府作为机关法人，不具备为案涉工程合同提供担保的主体资格，其所作担保承诺自始无效，一审法院依据沛县政府、金陵建工集团各自的过错程度，判令沛县政府对汉之源公司的欠付工程款承担部分赔偿责任符合《担保法》第五条第二款的规定。综上，金陵建工集团关于因建设工程合同有效，沛县国资公司、沛县政府应就汉之源公司工程欠款及利息承担全部赔偿责任的请求不能成立，本院不予支持。” 2、民办学校作为以公益为目的的非企业法人，不得作为保证人，故其为借款提供的担保条款应属无效。案涉信托公司作为专业的金融机构应当明知学校不能作为保证人，民办学校也应明知自己不具备对外担保的主体资格，故双方均存在过错且过错程度相当。因此，案涉学校应当为借款人不能清偿部分的二分之一承担偿还责任。 案例二：马鞍山中加双语学校、新时代信托股份有限公司金融借款合同纠纷上诉案[最高人民法院（2017）最高法民终297号] 最高法院认为“中加双语学校系以公益为目的的民办非企业法人，依据《中华人民共和国担保法》第九条规定不得为保证人。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，案涉2013-XY536（D）BZ233-1号《保证合同》无效，案涉2013-XY536（D）HK233号《还款协议书》中约定中加双语学校为中加投资公司的借款提供连带责任担保的条款无效。 新时代信托公司坚持中加双语学校应承担保证责任的法律意见，是以案涉《保证合同》及保证条款有效为基础的。但根据《中华人民共和国担保法》第五条第二款规定，主合同有效而担保合同无效时的责任承担取决于债权人、担保人是否有过错。案涉《保证合同》及保证条款为无效，人民法院有权在新时代信托公司请求给付数额范围内，根据各自过错程度，径行判定民事责任，以减少当事人的诉累，力求案结事了。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条规定，新时代信托公司作为专业从事信托业务的金融机构明知或应知以公益为目的的民办学校不能作为保证人，而中加双语学校作为民办学校明知或应知不能对外提供担保，双方均存在过错且过错程度相当。中加双语学校认为中加投资公司未经中加双语学校的同意擅自加盖印章，中加双语学校作为保证人并非其真实意思表示，但未提交证据予以证明。故中加双语学校应承担案涉《保证合同》及保证条款无效的法律责任，本院根据当事人的过错程度，酌定中加双语学校责任范围为中加投资公司不能清偿部分的1/2。中加双语学校关于新时代信托公司并未主张案涉《保证合同》及保证条款无效的法律责任，人民法院不应超出诉讼请求的范围裁判的理由，本院不予支持。” 3、案涉市政工程管理处属于无经营性收入的事业单位，故其为借款人提供的保证应属无效。但即使保证合同无效，合同约定的保证期间仍对当事人有约束力，债权人在保证期间内没有向保证人主张权利的，保证人不再承担无效保证的赔偿责任。 案例三：甘肃思潮家居有限公司、但杨奎民间借贷纠纷再审案[最高人民法院（2017）最高法民申3769号] 最高法院认为：“《中华人民共和国担保法》第九条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。《中华人民共和国担保法》第五条第二款规定，担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。根据上述法律及司法解释的规定，由于白银市市政工程管理处为无经营性收益的事业单位，其为但杨奎的借款提供保证担保的行为应属无效。但即使保证合同无效，合同约定的保证期间仍对当事人有约束力，债权人在保证期间内没有向保证人主张权利的，保证人不再承担无效保证的赔偿责任。由于思潮家居公司并未在保证期间内向白银市市政工程管理处主张权利，故白银市市政工程管理处对无效保证的赔偿责任相应免除。因此，原判决这一认定并不存在法律适用错误的问题。” 4、区政府作为国家机关，不具备对外担保的主体资格，故案涉保证条款应属无效。因案涉主合同有效担保合同无效，故法院判决区政府应就债务人不能清偿部分的二分之一承担偿还责任。 案例四：郭淑凤、河北汇源炼焦制气集团有限公司与鹤岗市东山区人民政府、鸡西龙嘉投资集团有限公司合同纠纷上诉案[最高人民法院（2016）最高法民终623号] 最高法院认为：“（三）关于东山区政府应否对案涉5100万元转让款承担相应责任的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第七条规定：“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”本案中，案涉100万吨焦化项目的受让人应向项目转让人支付5100万元转让款，主合同有效。东山区政府作为国家机关，明知其不能提供保证担保，而故意违反《中华人民共和国担保法》第八条的规定为案涉5100万元转让款提供保证担保，显然存在过错。各方当事人在一审中均确认，郭淑凤、汇源公司、东山区政府已按《项目转让委托协议》《项目转让协议》的约定，将案涉100万吨焦化项目所涉全部资料及资产交付给鸡西龙嘉公司，而鸡西龙嘉公司未按约定给付转让价款。一审法院依据上述规定判决东山区政府对鸡西龙嘉公司不能清偿的5100万元转让款及相应利息承担二分之一给付责任，具有事实和法律依据。” （本文责任编辑:李斌） |
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