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社区警务是美国在20世纪70年代以来，为解决越来越严峻的社会治安问题而实行的一项全新的警务发展战略。经过30多年来的不断探索和发展，美国的社区警务工作不仅从根本上拓展了传统的警务工作模式，而且有效地增强了警察与公众之间的互信、互动，增加了市民的安全感，并在一定程度上有效地控制和减少了犯罪。 一、关于美国社区警务战略的提出 20世纪60、70年代，美国的社会风气颓废，治安问题严峻，犯罪率直线上升，城市市民普遍没有安全感，对警察的信任度和期望也降低到了历史低点。其间，尽管警力在不断增加，警察装备也在不断改进，但犯罪反而愈演愈烈。20世纪70年代末期，美国的一些警察机关、市政当局、警学研究者开始反思传统的警务模式，探索降低犯罪率的新方法。1982年2月，警学研究专家维尔森（Wilson）教授和肯尼迪学院的柯林（Kelling）研究员发表的题为《破碎的窗户》的研究文章指出：1、邻里风气败坏、酗酒、乞讨、青少年团伙、卖淫等社会不良行为的存在，增加了市民的恐惧感。2、社区中常见的无人修理的“破窗户”现象，既表明没有人在意建筑物的完整以及是否会导致更严重的无缘无故的破坏行为，也表明没有人在意社区的秩序好坏以及是否会因此导致更严重的违法和犯罪行为。事实上，这不仅增加了市民的不安全感，同时也引发了更多的违法犯罪行为。3、为减少犯罪，增强市民的安全感，警方如果要对付这些破坏秩序的行为，就必须依靠市民的守法和协助。在《破碎的窗户》一文发表以前，美国的警察机关几乎没有人注意到社区的“破窗户”现象。例如，警察成天忙于抓捕吸毒者和毒品贩子，却从未设法拆除用以贩毒的空房子。《破碎的窗户》发表后，引起了警方乃至社会的广泛关注，越来越多的警察高层人士意识到诸如被人遗弃的空房子等问题确实会影响公共安全。经过80年代初期的深入讨论和研究，美国相当一部分地方警察机关进一步认识到：要遏制犯罪，增加公众的安全感，警方首先要做的是设法解决类似“破窗户”现象的社区环境问题。而要解决好类似问题，又必须增进警察与市民之间的信任、合作，依靠社区居民共同努力。基于此，美国警察机关提出了以“社区警务”替代传统的警务工作模式的发展战略，美国的警务工作由此经历了一场深刻的历史性变革。 二、关于社区警务战略的基本理念和原则 在20世纪80年代以前，美国警察实行的是专业化的警务战略，强调警务工作的职业化、专门化。20世纪40年代，随着汽车、警用电台等现代化交通、通讯工具装备警察机关以后，警察专业化的倾向日益突出，但同时也使警察越来越脱离社区，脱离社会公众。专业化警务战略是一种被动反应型的警务模式，巡逻、对报警案件的快速反应和侦查工作，是警察勤务工作的三大支柱。但研究表明，机动车巡逻对预防和减少犯罪，降低市民对犯罪的恐惧感以及提高市民对警察工作的满意度没有发挥多大作用。对报警案件的快速反应以及犯罪侦查，同样没有提高市民对警察的满意度，增强市民的安全感。于是，经过大量研究、论证，美国的一些城市警察机关将警务改革的模式确定为“社区警务（Community Policing）”,其核心是：根据社区的需要定位警务工作，通过与社区建立伙伴关系共同解决社区问题，从而达到有效维护社会治安，提高社区居民生活质量的目的。对此，美国警学研究人员认为，20世纪90年代的社区警务意味着美国的警务工作重新返回到警察鼻祖罗伯特·皮尔在19世纪20年代创建警察之初提出的“警察就是公众，公众就是警察”的理念。尽管美国社区警务工作是自下而上开展的，不同的警察机关在具体实施方面差异较大，但都有以下共同点： （一）立足社区，直接为市民服务。在社区警务战略中，警察不再单纯地扮演“社会守护神”的角色，而首先是为公众“提供服务者”。公众也不再是被动地接受警察的“保护”，而是扮演着既是警察服务的“顾客”，又是警察的合作伙伴的双重角色。社区警务要求警察首先要深入到社区中去，组织社区全体成员与警察一道采取行动以有效控制并减少影响社区生活质量的事情发生。如美国康州总人口为12．3万人的纽海温市，在实施社区警务之前，该市偷盗汽车、吸食毒品和持枪团伙的问题最为严重，市民普遍对犯罪存有恐惧感，对警察普遍持不信任态度。1990年该市实施社区警务后，警察局把全市472名警察中的430人部署到社区着装执勤，从事社区警务工作，大大增强了市民的安全感和警察的亲和力，社会治安状况也有了较大改善，犯罪率下降了50%。 （二）立足预防犯罪，注重解决社区治安环境问题。民意测验表明，市民对重大犯罪的关注远不如其对扰乱其正常生活的不文明行为或不良环境的反感和忧虑。而且，社区中常见的一些小问题常常会演变为影响社会治安的大问题。基于此，社区警务战略虽然仍要求警察对犯罪作出快速反应，但警察要做的事情远不止于此，警察首先必须要同社区成员一起识别并设法消除容易诱发犯罪的社区环境中的消极、不良因素。比如，类似无人居住的空房子、被遗弃的交通工具、不亮的路灯以及其他可能危害社会治安的问题，警察都有义务呼吁、协调、组织社会有关方面予以解决。因此，美国有些地方也把社区警务称之为“偏重解决问题的警务”或者“社区偏重解决问题的警察”。 （三）立足责任共担，寻求与社区结成密切的伙伴关系。在探索有效维护社会治安的实践中，美国警方乃至社会各方面普遍意识到，维护社会治安不能单纯依靠警察机关单枪匹马地、孤立地去进行，全社会都必须行动起来。为使社区成员与警方共同承担起维护社会治安的责任，社区警务战略注重与社区以及市政当局、城市建设、学校、宗教等有关方面建立起互信、互动、牢固而持久的合作伙伴关系，从而共同探索、制定并组织实施解决社会治安问题的应对之策。为此，美国的一些警察机关在警察培训中专门开设了人际交流、解决问题、建立同盟关系以及领导方法等课程，并邀请社区成员参加。有些警察机关还对社区成员和有关市政部门的雇员进行培训，甚至还打破传统警务工作的禁区，将一些犯罪信息和资料向社区成员公开，让他们了解更多的犯罪信息，以便他们更好地协助警察制定、实施维护社会治安的对策。 （四）立足充分发挥社区警察的独立性和自主性，提倡和鼓励社区警察从实际情况出发处理辖区事务。在专业化警务战略中，警察管理部门因为担心基层警察会犯错误而倾向于只赋予其有限的独立自主权。社区警务战略则要求警察要根据各个社区的不同情况，独立自主地决定相应的警务工作方式，并根据同一社区在不同阶段的特点随时调整预防和打击犯罪的重点和策略，确定某一类或几类犯罪是某一地方某一时期的预防和打击重点，有效地调动和发挥了社区警察的工作积极性和创造性。 三、关于社区警务战略的实施 为适应实施社区警务战略的需要，美国的警察机关对传统的组织机构和运作方式作了相应的变革和调整： （一）重组巡逻警察勤务。巡逻警察是美国传统警务工作的重要支柱之一，但美国巡警的素质却不是最优秀的。因为每个新警都必须先从巡警开始做起，只有得到提升或成为刑警后才能离开巡警队伍。有时一些不能胜任工作或者有酗酒及其他问题的人也会被调整或者降职去当巡警。加上对巡逻警察缺少必要的监督和培训，巡逻警察的作用受到很大的限制。在推行社区警务战略中，美国警察机关对巡逻警察的勤务方式和职责作了重大调整。一方面，除继续保留机动车巡逻外，更多地采用徒步巡逻和自行车巡逻，以增加市民的安全感和警察的亲和力，方便市民与警察沟通与交流。另一方面，要求巡逻警察和市民一起在巡逻中注意发现影响社区治安的问题，并同市民一道讨论首先该解决什么问题，应该制定什么样的行动计划，以有效地控制和减少犯罪。此外，警察机关还招收一定数量的愿意帮助警察工作的市民志愿者参加警察的巡逻工作。通常，市民志愿者需经过10个星期左右的专门培训后，方可着专门服装（不是警服并且不得配枪）上街巡逻，发现情况，及时向警察报告，由警察处理。 （二）设立社区警察工作站。以往在美国，城市警察局是最基层的单位。为使警务工作更深入地向社区延伸，同时也为方便社区警察开展工作，实施社区警务战略后，美国警察机关在社区增设了社区警察工作站。社区警察工作站通常有三间房，一间供巡逻警察休息和记录巡逻情况用，一间放置着各种宣传警察工作和介绍市民如何参与警察工作的免费宣传品，一间供市民看书读报和召开社区会议使用，也是学生放学后的活动场所。例如，康州的纽海温市将全市划分为10个居民区，居民区的大小视当地的社会治安状况而定，每一个居民区设一个社区警察工作站。在警察工作站工作的警察是不固定的，一般有10名警察轮班，有1至2名警察留守，其他都在街上巡逻。但在我们参观的一个治安状况相对较为恶劣的居民区的警察社区工作站，固定两名警察长期驻守，工作站四周都用铁丝网防护。警察工作站的设立，使市民感觉到警察天天生活在他们的身边，增加了安全感，也增进了市民与警察的相互了解和合作。 （三）实施邻里守望或街区守望（NeighborhoodWatchor Block Watch）计划。邻里守望（Neighborhood Watchor Block Watch）,是警察机关为了发动市民更多地关注居住地治安状况而把相邻的市民组织起来开展自救、自助的一项重要措施，以利于及时预防和打击犯罪。通常，警察在市民中招募志愿者参加邻里守望工作，以帮助警方了解社区治安信息。这些志愿者实际已成为警察的“眼睛和耳朵”。 （四）推动社区成立专门组织，并利用社区现有资源，共同关注社区治安问题。在推行社区警务的过程中，警察机关还根据辖区存在的影响社会治安的问题，推动社区成立诸如毒品矫治咨询机构（负责对吸毒的人提供咨询和治疗）、妓女健康教育班（负责对社区内卖淫人员进行健康教育，使其改掉恶习）、职业培训机构（负责对无业和教育水平较低以及有犯罪记录的人提供无偿的职业培训，使其掌握一技之长，增加就业机会）、教士联合会（主要致力于打击街头毒品交易，利用宗教信仰劝戒从事毒品交易的人）等机构，协助警方解决社区治安问题。例如，根据犯罪学家的研究表明，受过暴力伤害的孩子与其他孩子相比，其实施犯罪的比例要高45%。根据这一研究成果，为预防和减少青少年犯罪，耶鲁大学所在的纽海温市警察局与耶鲁大学的儿童研究中心建立了伙伴关系：由中心的心理医生及专家对警察受理案件中受到暴力伤害或惊吓的孩子进行心理治疗和较为长期的跟踪调查，并对警察进行培训，帮助他们了解未成年人的心理和生理特点。此外，警察部门还动员学校针对青少年精力旺盛、容易实施犯罪的特点成立了专门组织，实施放学后计划（After School Program），开展体育锻炼，办兴趣学习班等，使得学生放学后有地方释放其过剩的精力，减少犯罪的机会。社区工作者如果发现有人有犯罪倾向，可以在其未犯罪之前主动与其交流，说服他们从事社区组织的一些健康活动或参加治疗，并将有关情况及时报告警察。社区警察通过积极参与其中，与这些社区组织建立起来良好的合作关系。 （五）定期召开社区会议；（communitymeeting）或责任区会议；（beatmeeting），共同研究警务工作对策。社区会议或者责任区会议，一般由学校校长、企业界人士、市民、负责本居民区工作的警察以及警察局负责该区工作的中级警官参加。社区内的任何单位、组织和市民也都可以参加社区会议。社区会议或者责任区会议通常一个月举行一次。在社区会议上，警察与社区成员互相交流、通报社区治安情况，共同讨论本居民区在现阶段存在的治安突出问题，商讨解决办法，确定下一步警务工作的工作重点。如芝加哥警察机关自1995年以来，每月都召开社区会议，从高级市政官员到普通市民都曾经被邀请参加过社区会议。 （六）指导社区改善社区环境。在实施社区警务的初期，社区警察在社区开展了大量的为社区居民服务的工作。如帮助清洁、美化社区环境，帮助社区居民解决生活难题等。随着警察部门与其他社会服务部门联动、协作机制的建立，现在，如果市民要求警察解决类似问题，警察可以及时将市民的要求移交其他主管部门去处理。 （七）加强对犯罪易发地区以及人群聚集场所的巡逻和控制。在一些犯罪易发地区和人群聚集的场所，社区警察通常会部署警力加强巡逻，以防止发生并及时处置突发事件，同时也给试图犯罪者以震慑。 四、美国社区警务战略实施成效 美国真正开始实施社区警务战略是从20世纪90年代开始的，且都是从地方警察机关开始实行的。美国联邦政府并未作出统一部署和要求，只是在1994年“暴力犯罪的控制和法律实施法案”（The Violent CrimeControland Law Enforcement Act 1994）中对一些地方的社区警务工作进行了评估，规定联邦政府对实施社区警务战略的地方警察机关提供财政支持,并规定在三年时间内美国可以新招聘10万警察（由当地政府招聘，但工资由联邦政府提供）从事社区警务。美国司法部为此设立了一项专项经费，如果地方警察机关愿意实施社区警务战略，司法部就提供财政保障。近年来，司法部为帮助地方警察机关推行社区警务战略提供了充足的资金和技术支持，并加强了专门培训。据司法部社区警务服务办公室；（The Officeof Community Oriented Policing Servicesofthe DepartmentofJustice）统计,自1994年起，司法部已投入75亿美元用于增加地方警察机关组建社区警察上街执勤，改进打击犯罪的技术装备等。自1994年实施社区警务战略以来，美国已经有1．2万个警察部门增加了11万名警察，即在原有基础上增加了25%的警力，有4000个警察部门得到司法部10亿美元专门用于改进警察技术装备的资金支持。全国13万警察和社区成员受到遍布全国的地区社区警务研究协会；（Regional Community Policing Institutes）和社区警务会；（the Community Policing Consortium）的培训。到2000年，美国全国大约有86％的警察部门推行了社区警务战略，而1993年时仅有15％的警察部门实行社区警务。总体而言，美国的社区警务工作尽管开展得很不平衡，尽管美国理论和实践界对此存有疑虑，但社区警务战略已彻底改变了美国传统的警务工作方式，并取得了一定的成效： （一）有效地动员了社会力量参与维护社会治安。专业化的警务模式强调警察对打击犯罪、维护社会治安负有全部责任，社会很少直接参与警务活动。社区警务战略强调社会治安问题应该由全社会共同负责，要求警察机关有效利用、整合社会资源，共同维护社会治安。如根据芝加哥警察部门于1993年4月发布的一项特别命令而建立起来的芝加哥地区顾问委员会，就是协助警察机关发动社会资源解决社区问题的专门机构。这一机构不仅帮助警方确定社区的需要，找出存在的难题，而且帮助警方提出解决问题的途径和策略，并对实施效果进行评估，提出建议。同时，芝加哥地区顾问委员会每月还与地方行政长官共同研究一次地区治安状况和解决治安问题的对策，协助警方取得地方行政长官的支持。 （二）在很大程度上有效遏制和减少了犯罪，增加了社区居民的安全感。接警、出警、处警的循环往复，是传统警务工作的基本模式。警察机关主要精力用于应付报警，根本无暇顾及解决市民关注的社区治安环境问题。比如，市民报警说邻居夫妻在打架。警察前往处理，可能会劝开打架双方，也可能因为有人受到伤害而逮捕打人的人。尽管警察知道在过去的一年里，他已经处理过这个家庭50起到100起家庭暴力报警案件，但每次处理完毕后，他必须赶回巡逻车以等待处理下一起报警案件，而没有时间和义务去了解和帮助该家庭解决存在的问题。据美国有关方面的调查表明，在一年内，60％以上的报警案件在一些相同的地点重复发生，而这些地点在所有的案发地点中占不到10％，即10%的案发地发生了60%的案件。就连警察自己也承认，他们的行为在公众眼里显得很无能，但他们确实无能为力。因为在传统的警务模式下，他只能按照接警、出警、处警这一套固定的程式去处置，既没有义务也没有精力去思考和解决引发报警案件发生的深层次问题。社区警务战略要求警察在打击现行犯罪的同时，更要注重提前采取行动预防犯罪，变被动反应为主动出击，不再单纯以警察对犯罪作出快速反应和逮捕人数的多少来衡量警察的业绩，从而更有效地维护了社会治安。据统计，美国实施社区警务战略10年来，美国的犯罪率平均下降了40%（纽约下降了63%）。尽管有不同观点认为，20世纪90年代美国犯罪率的下降是美国经济发展、就业机会增加，年轻人的比例大幅下降，监狱关押的人数增加（10年前美国被监禁的罪犯只有100万，现已增加到250万）等多种因素造成的，但不容忽视的是，实施社区警务战略也是犯罪率下降的重要原因之一，特别是对抢劫、偷盗、暴力帮派团伙、毒品交易、弃置建筑物、乱扔杂物等多发性的犯罪，通过实施社区警务战略起到了积极的预防作用。 （三）密切了警察与公众之间的关系。在实行社区警务战略的地区，公众和社区普遍认为社区警务对解决治安难题发挥了积极作用。据介绍，纽约实行社区警务后，要求市长解决问题的电话大大减少，甚至那些曾经怀疑社区警务的市政官员也认识到实行社区警务后，很多矛盾和问题都化解了。据研究人员在佛罗里达州的圣彼得博格市；（St.Petersburg）调查表明，85％的被调查者很满意或基本满意社区警察的工作，三分之二的被调查者认为社区警察在解决社区治安问题方面是优秀或好的，相当一部分被调查者表示，警察24小时在社区工作，增加了他们的安全感。 总之，社区警务战略增进了警察与公众之间的沟通和理解，使警察赢得了社会的信任和支持，同时也为有效解决美国的社会治安问题探索了一条成功的道路 |
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