作者︱杨杰
来源︱保华律师事务所
【导语】2017年11月24日，人力资源和社会保障部发布《关于第五批宣布失效和废止文件的通知 》（人社部发〔2017〕87号），通知宣布《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）予以废止。《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中主要补偿类型包括拖欠克扣工资经济补偿金、劳动合同解除补偿金、拒不支付经济补偿的额外补偿金、医疗补助费等，其中医疗补助费的存废去留最为引人关注。笔者以为，对医疗补助费的法律分析应正本清源，方能拨乱反正。
一、医疗补助费的劳动法时代
《中华人民共和国劳动法》于1994年7月5日通过，1995年1月1日实施。劳动法规定了用人单位因三类情形解除劳动合同时劳动者可以获得经济补偿，即24条协商解除合同、26条因劳动者医疗期满、不能胜任工作、客观情况变化解除合同、27条经济性裁员。劳动法28条规定“用人单位依据本法第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。”但是第28条“国家有关规定”在哪里呢？劳动法没有规定，全国人大常委会没有规定，国务院也没有规定。法律实施在即，劳动部走上前台做了回答，在劳动部《关于<劳动法>若干条文的说明》(劳办发〔1994〕289号)中，劳动部解释28条中的“依据国家有关规定”是指“国家法律、法规和劳动部制定的规章及其他规范性文件……需制定新的经济补偿办法。《履行和解除劳动合同的经济补偿办法》正在制定中，将于明年一月一日前颁布。”最终，在1994年12月3日，《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》公布，于1995年1月1日实施。
每部立法都有它的时代背景，劳动法起草时处于立法“宜粗不宜细“的时期，劳动部的自我赋权解决了法律执行问题，无疑具有巨大的积极作用；但劳动部将除了规章之外的 “其他规范性文件”也作为经济补偿依据，又使得行政部门可以随意发文推出经济补偿支付规则，成为经济补偿包括医疗补助费出现乱象的问题之源。仅就医疗补助费而言，就出现了多次发文、逐步加码甚至超越上位法的现象：
其一，在《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（下称“481号文”）中，第六条规定“劳动者患病或者非因工负伤，经劳动鉴定委员会确认不能从事原工作、也不能从事用人单位另行安排的工作而解除劳动合同”除了经济补偿金之外，“同时还应发给不低于六个月工资的医疗补助费”。劳动法中并未规定“医疗补助费”，劳动部首次提出了“医疗补助费”概念。“医疗补助费”是属于劳动法28条规定的“经济补偿”中的一类？还是属于超出劳动法28条规定的、劳动部自行增加的用人单位义务？医疗补助费性质不明、界定不清的问题在其出现第一天就已产生。
其二，1995年8月4日公布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号），第35条规定职工在医疗期满后“被鉴定为五至十级的，用人单位可以解除劳动合同，并按规定支付经济补偿金和医疗补助费”。此条款实质是在重复481号文和劳动部《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》(劳部发[1994]479号)的规定，并无新增内容。
其三，1996年10月31日公布的《关于实行劳动合同制度若干问题的通知》（劳部发［1996]354号）第22条规定“劳动者患病或者非因工负伤，合同期满终止劳动合同的，用人单位应当支付不低于六个月工资的医疗补助费”，将支付医疗补助费的情形从劳动合同解除扩大至劳动合同终止。此条款已经超出了劳动法所规定的用人单位支付经济补偿的范围，其合法性饱受质疑。而且此条款本身存在歧义，对合同期与医疗期的关系、医疗补助费的支付条件等界定不清，导致实践中引发混乱。
其四，为解决354号文的歧义问题，1997年2月5日劳动部办公厅又下发《关于对劳部发（1996）354号文件有关问题解释的通知》（劳办发［1997］18号），明确劳动合同终止医疗补助费是指“合同期满的劳动者终止劳动合同时，医疗期满或者医疗终结被劳动鉴定委员会鉴定为五至十级的，用人单位应当支付不低于六个月工资的医疗补助费。”
在劳动部医疗补助费规定的基础上，各地区又纷纷推出了自己地方性规定，既有地方人大制定的地方性法规如《上海市劳动合同条例》、《江苏省劳动合同条例》，也有地方政府规章如《北京市劳动合同规定》，甚至有地方劳动局制定的规范性文件如《广州市职工患病或非因工负伤医疗期管理实施办法》。各地立法在劳动合同解除是否需要劳动能力鉴定、合同终止是否支付医疗补助费、医疗补助费与劳动能力鉴定的关系等问题上彼此存在差异，而且部分规定与劳动部的规定也不一致，医疗补助费的立法差异成为劳动立法的一大特色。
二、医疗补助费的劳动合同法时代
《中华人民共和国劳动合同法》于2007年6月29日通过，2008年1月1日实施。区别于劳动法相对粗放的立法，有了13年实践经验和理论储备的立法者希望通过精细立法具体规定劳动合同关系中用人单位和劳动者的权利义务。劳动合同法46条具体规定了需要支付经济补偿金的类型，新增了劳动合同期满终止、用人单位破产关闭解散、劳动者因用人单位过错解除等支付经济补偿金情形，对医疗期满解除则和劳动法保持条文一致，未作变化。劳动合同法47条规定了经济补偿金的计算标准和基数，并且规定了经济补偿基数的上限为“用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资三倍”。在劳动合同法的详细条文中，仍然没有医疗补助费的规定。于是新的问题产生了——2008年1月1日之后，医疗补助费是否仍然继续存在？如果存在医疗补助费，医疗补助费的基数是否适用“本地区上年度职工月平均工资三倍”封顶线？这个问题十年来没有答案，各级劳动争议处理部门在处理具体案件时则很一致，继续按照2008年之前的有关立法支持医疗补助费，自然也就不适用劳动合同法的经济补偿金基数封顶线，医疗补助费法律适用问题成为一个罕见的新旧法并行达十年的法律问题。
笔者以为，人力资源社会保障部《关于第五批宣布失效和废止文件的通知 》虽然姗姗来迟，但总算有了一个回答。人力资源社会保障部废止481号文的理由为“已有新规定替代”。这个新规定是什么呢？答案只有一个——中华人民共和国劳动合同法。这个替代其实 在十年前已经发生，只是缺了一纸文件而已。按照“已有新规定替代”的废止理由，比较合乎逻辑的解释为：劳动部认为医疗补助费是经济补偿的一类；劳动合同法实施之后，原有经济补偿的相应规定包括医疗补助费即被劳动合同法的规定替代。同样根据481号文的废止理由，劳动部发布的其他医疗补助费规定的效力其实也很清晰：
其一，《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第35条，其表述为劳动合同解除后“按规定支付经济补偿金和医疗补助费”。此处的医疗补助费规定即为481号文，在481号废止后，劳动部再无劳动合同解除时支付医疗补助费及标准的规定。
其二，《关于实行劳动合同制度若干问题的通知》（劳部发［1996]354号）第22条及劳动部办公厅的解释规定了劳动合同期满终止医疗补助费，同样在2008年1月1日后被劳动合同法替代，不应再继续实行。劳动法未规定劳动合同终止的经济补偿，劳动合同法新增了劳动合同终止经济补偿金，未规定医疗补助费；合同终止医疗补助费作为经济补偿的一类，应当也理解为被劳动合同法同步替代。从合理性而言，在481号文废止、劳动合同解除仅需支付经济补偿无医疗补助费的情况下，劳动合同终止如果既要支付经济补偿金又要支付医疗补助费显然使解除和终止的补偿标准轻重失衡。
其三，对于地方性立法，则应区别对待。地方性法规应当在按照立法程序修改前继续有效；地方政府规章以及地方劳动局制订的规范性文件则应清理，在缺乏上位法依据的情况下不应再予以执行。当然这必然遗留一定的乱象，需要各地立法部门按照立法程序予以调整。
三、医疗补助费的立法走向
医疗补助费针对患病劳动者支付，在劳动立法中无疑具有政治正确的道义优势，扶危济困、帮助弱势，自然也符合朴素的善良心理。故在481号文废止之后，存在大量继续保留医疗补助费的呼声；在后续的劳动争议处理中，可以预见医疗补助费仍然会存在同案不同判的情况。笔者也认可医疗补助费特有的优点，同时亦认为医疗补助费的存废去留以及支付渠道、资金来源、计算标准亦应纳入法治的轨道：
其一，依法行政。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（ 国发〔2010〕33号）第9条规定“健全规范性文件制定程序。地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。”第14条规定“着力提高政府公信力，没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定”。对涉及医疗补助费的规范性文件应当按此要求进行清理。
其二，依法立法。劳动法及481号文制订时，中国的立法体系和程序尚不健全。《中华人民共和国立法法》自2000年7月1日施行，如需在经济补偿中增加医疗补助费，应按照法定的修改制定法律、地方性法规的程序进行。立法法第71条规定国务院各部委“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。第73条规定各省和较大的市的人民政府“可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”，在法律和地方性法规无规定的情况下，政府部门不应自行其是。
本文写作之时恰逢中国第4个宪法日。宪法第五条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”医疗补助费的乱象其实在劳动立法中并非孤例，在无固定期限合同、合同变更、合同解除条件等诸多法条上同样存在诸多争议问题。存在先天缺陷的立法难有尊严可言。劳动合同法已经施行十年，有必要对已经暴露的问题适时进行反思和调整，维护法制的统一和尊严。
