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【裁判要旨】 提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当予以指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当裁定不予立案:已经受理的，裁定驳回起诉。但是，经释明起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确起诉的是一个行政行为，还是数个行政行为，人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查，不得以起诉多个行政行为为由不予受理。 通常情况下，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅是对征地批复内容的告知，是一个对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果被征收人以征收公告范围与征地批复不一致为由，对征收公告提起行政诉讼，并是供初步的事实根据的，人民法院就不能以前述理简单裁定不子立案或驳回起诉。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申6929号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）姚细明，男，1970年8月16日出生，汉族，住广东省广州市从化区。 委托代理人黄家章，广东诺臣律师事务所律师。 委托代理人刘平，广东诺臣律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市从化区人民政府。住所地：广东省广州市从化区街口街新城东路99号。 法定代表人蔡澍，区长。 委托代理人黄锦新，区国土资源和规划管理局工作人员。 委托代理人胡海源，广东流溪律师事务所律师。 再审申请人姚细明因诉被申请人广东省广州市从化区人民政府(以下简称从化区政府)征收土地公告及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1580号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月5日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2005年2月24日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2005）44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》（以下简称44号批复），同意广州市人民政府上报的农用地专用和征收土地方案，将从化市神岗、江埔、棋杆、良口、城郊、鳌头、街口、民乐、温泉、桃园等镇属下的村委会的集体农用地，和国有民乐茶场的国有农用地，共计20.5783公顷转为建设用地，并办理征用土地手续；同意征用上述村委会的集体建设用地15.1362公顷，未利用地0.6842公顷；同意收回和使用国有民乐茶场的国有建设用地0.7915公顷，国有未利用地0.033公顷。上述土地37.2232公顷，经完善征用和收回手续后，同意作为从化市的城镇建设用地。2006年12月18日，从化市人民政府（以下简称从化市政府）发布从府（2006）75号《从化市人民政府征用土地公告》（以下简称75号公告），对44号批复中的第十三号地块在网上予以公告，公告内容包括批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项。2006年12月20日，从化市政府通过直接送达的方式，将从府征补（2007）1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》（以下简称1号公告）送达给街口街城郊村民委员会（以下简称城郊村委会）。2007年1月4日，从化市政府发布1号公告，将征地补偿安置的内容，包括被征地单位、地类名称、征收面积、补偿类别、补偿标准、补偿金额、支付对象、支付方式，进行公告并征求意见。姚细明的承包地在本次公告征收范围内。2011年9月28日和2012年8月6日，从化市街口街道办事处（以下简称街口街道办）与城郊村第十八经济合作社分别签订三份《征用土地协议书》。2011年9月30日，街口街道办与城郊村第十七经济合作社签订《征用土地协议书》，上述协议合计征收土地85.1013亩。2012年12月12日，城郊村委会及所涉经济合作社出具书面材料，证明征地补偿款已全部付清。2012年11月7日，从化市国土资源和房屋管理局（以下简称从化国土局）作出从国房群字（2012）59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》，主要内容：一、征地范围内尚未办理征地（含房屋、青苗等地上附着物）补偿登记的权益人，请于本公告发布之日起7天之内向街口街道办办理补偿登记手续。二、对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将实行证据登记保全，并按照从府（2010）51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》标准核算补偿款，交由市公证处提存，视为已完成登记和落实补偿的手续。待调查登记的权益人明晰并无争议后，权益人可向街口街道办申请办理领取提存补偿款手续。三、对逾期不办理征地补偿登记的，按上述办法公证提存后，将配合街口街道办及相关职能部门，按相关法律法规开展征地清场工作。2012年12月12日，从化国土局向姚细明发出从国房群字（2012）75号《关于逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续及告知听证权利的通知》以及送达补偿数额通知和提存通知，姚细明未申请听证，其补偿款予以公证提存。2013年1月11日，从化国土局作出从国房群字（2013）12号《责令交出土地决定书》，要求姚细明收到决定书之日起七日内配合完成地上建筑物及地上附着物的清障工作，同时办理领取补偿款手续。姚细明不服并申请行政复议，广州市国土资源和房屋管理局（以下简称广州国土局）于2013年1月29日受理该案。2013年2月1日，姚细明承包地上的青苗等附着物被强制清除。2013年5月27日，从化国土局根据从化市土地储备开发中心的申请作出从国土用结字（2013）013号《同意用地结案书》，同意终结2003年度第三批次第十三号地块的征地程序。2014年5月26日，广州国土局作出穗国房行复（2014）12号行政复议决定（以下简称12号复议决定），认为从化国土局未在举证期限内提交证据材料证明其履行拟定并公告征地补偿安置方案的法定职责，应视为该行政行为没有证据、依据，决定撤销《责令交出土地决定书》。姚细明对12号复议决定查明事实及处理意见仍不服，提起行政诉讼，请求撤销12号复议决定。2015年1月30日，广州市中级人民法院作出（2014）穗中法行终字第1551号行政判决，认为12号复议决定处理结果正确，未对姚细明的合法权益造成实际影响，判决驳回姚细明的诉讼请求。2015年6月，姚细明提起本案行政诉讼，请求确认从化市政府发布征收土地公告、批准发布征收补偿安置方案以及清障活动等征收行为违法；停止非法建设行为、恢复土地原状，赔偿经济损失87900元。 广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第349号行政判决认为，从化区政府（原从化市政府）没有提供其在姚细明所在村集体进行公告的证据，不能视为姚细明已经知道征地行为的内容，姚细明提起本案诉讼没有超出法律规定的最长保护期限，故起诉未超过法定期限。姚细明诉请确认从化区政府发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动违法。上述诉讼请求包含多个行政行为，虽经释明姚细明仍坚持全部诉讼请求，依法只审查从化区政府发布征地公告的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，广东省国土资源厅作出44号批复，批准征用涉案土地。从化区政府作出75号公告，将44号批复的批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合上述法律、法规规定。从化区政府发布征收公告行为合法，姚细明请求行政赔偿缺乏事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回姚细明的诉讼请求。姚细明不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2016）粤行终1580号行政判决认为，一审只审查从化区政府发布征地公告行为的合法性，不影响姚细明就其他行政行为另循救济途径，并无不妥。从化区政府依据44号批复作出75号公告并在网上发布，将征地补偿安置方案公告直接送达城郊村委会，虽然没有证据证明其在征收范围内张贴公告，程序不规范，但鉴于被征收集体经济组织已经与征收部门签订征收土地协议，并付清全部征地补偿款，该项程序问题不足以确认涉案征收土地公告行为违法。征收土地公告行为不违法，姚细明主张行政赔偿亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 姚细明申请再审称：1.44号批复项下的征地呈报资料中第十三号地块与案涉土地接近，但仍无法证明案涉土地属于征收范围。75号公告存在超范围超面积征地情形。2.一、二审仅审查征地公告行为的合法性，未审查征地批复及其后续行为的合法性，亦未审查行政赔偿的事实与请求。请求撤销一、二审判决，确认从化区政府所作的征地行为违法，判令其停止建设、恢复土地原状，交还姚细明耕种，并赔偿姚细明经济损失87900元。 从化区政府答辩称：44号批复附件上载明第十三号地块为街口村、城郊村12.8251公顷。75号公告上载明征地包含街口村、城郊村、城南村、雄锋村12.8251公顷。75号公告增加城南村和雄锋村的原因是，地块权属详查时发现，涉案地块的边界少数飞地涉及上述两村，但没有增加范围和面积。请求驳回姚细明的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第（一）项规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。根据上述规定，征收土地方案依法经省级人民政府批准后，市、县人民政府应当将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法规、广东省的地方性法规均未对公告的具体方式作出明确规定。实践中，通常采取在征收范围内予以张贴，并在纸质媒体刊登、互联网政府官方网站发布的方式实施。本案中，经广东省人民政府批准同意，下发44号批复后，从化区政府通过互联网发布75号公告，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项在网上予以公告。之后，将草拟的征地补偿方案直接送达给城郊村委会，并发布1号公告，征求被征收人意见。从化区政府发布征收公告的程序和内容不违反法律、行政法规和地方性法规的规定。从化区政府未提供证据证明在征收范围内的乡（镇）、村予以张贴，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不构成程序违法。一、二审判决驳回姚细明确认从化区政府发布公告行为违法的诉讼请求，并无不当。姚细明主张75号公告征收的土地不在44号批复征收范围内，并提供44号批复附件作为新证据提交本院。经审查，44号批复附件一“建设用地项目呈报说明书”中第十三号地块所指的12.8251公顷被征收土地，包括街口村、城郊村，且有勘测定界的具体界址点坐标。75号公告内容与44号批复第十三号地块的征地面积完全一致，征收范围基本相同。姚细明仅以44号批复附件为新证据否定75号公告征地范围在44号批复批准的征地范围内，证据不足，本院不予采信。姚细明还主张，一、二审未审查征地批复及其后续行为的合法性，亦未审查行政赔偿的事实与请求。首先，征地批复是广东省人民政府作出的最终裁决行为，且不属于本案被诉行政行为，一、二审未予审查并无不当；其次，征地批复的后续征收行为包含一系列行政行为，所诉对象不明确，一、二审不予审查亦无不当；第三，一、二审对行政赔偿请求已经作出明确回应，认为征收土地公告行为不违法，行政赔偿不能成立，姚细明的该项主张没有事实根据。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项规定，裁定不予立案；已经受理的，裁定驳回起诉。但是，经释明起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确起诉的是一个行政行为，还是数个行政行为，人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查，不得以起诉多个行政行为为由不予受理。本案中，姚细明起诉时的诉讼请求是确认从化区政府的征收土地行为违法，诉讼请求不明确。经一审释明后，姚细明将其诉讼请求进一步细化为确认从化区政府发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及“清障活动”违法。释明后的诉讼请求尽管包含多个行政行为，但被诉行政行为已经具体明确，一审本应围绕姚细明提出的三个相互关联的行政行为，分别审查是否符合法定起诉条件，并作出裁判。但是，一审却以姚细明的诉讼请求包含多个行政行为为由，要求姚细明进一步予以明确，在姚细明仍坚持其全部诉讼请求时，一审又自主决定只审查从化区政府发布征地公告的合法性，这一做法没有法律根据，本院予以指正。鉴于批准并发布征地补偿安置方案行为属于行政机关内部程序性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，因此不可诉。“清障活动”发生于2013年2月1日，姚细明于2015年6月提起行政诉讼，超过2年法定起诉期限。在此情形下，再以漏审批准并发布征地补偿安置方案和“清障活动”为由，对本案予以再审，没有实际意义，本案不予再审。 还应指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。征收土地案件中，被征收人获得征收补偿，对征收决定超过法定起诉期限不起诉，自起诉期限届满之日起，丧失对被征收房屋及相应土地的权利。之后又针对行政机关就涉案房屋、土地作出的行政行为提起行政诉讼，与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告资格。2012年12月，从化国土局已经将征收补偿数额告知姚细明并对征收补偿款予以公证提存，至2014年年底，姚细明未对该补偿决定提起行政诉讼，丧失对涉案土地的权利，2015年6月对75号公告提起行政诉讼，已经丧失原告资格。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，以公告方式送达的，起诉期限应当自公告确定的期限届满之日起计算。75号公告于2006年12月在网上予以公告，2015年6月姚细明提起诉讼，显然超过法定2年起诉期限，且无正当理由。为此，一、二审受理姚细明对75号公告行为的起诉不妥，本院亦予以指正。鉴于姚细明申请再审，人民法院不宜作出对再审申请人更为不利的裁判，本案不予再审。 再要指出的是，通常情况下，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅仅是对征地批复内容的告知，是一个对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果被征收人以征收公告范围与征地批复不一致为由，对征收公告提起行政诉讼，并提供初步的事实根据的，人民法院就不能以前述理由简单裁定不予立案或驳回起诉，姚细明起诉的理由即是如此。所以本案不能以75号公告属于对被征收人权利义务不产生实际影响的程序性行为为由不予受理。 综上，姚细明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下： 驳回姚细明的再审申请。
审判长 张勇健 审判员 郭修江 审判员 龚 斌 二〇一七年九月二十七日 法官助理 黄宁晖 书记员 陈清玲
附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： （一）请求事项不属于行政审判权限范围的； （二）起诉人无原告诉讼主体资格的； （三）起诉人错列被告且拒绝变更的； （四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的； （六）起诉超过法定期限且无正当理由的； （七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的； （八）起诉人重复起诉的； （九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； （十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的； （十一）起诉不具备其他法定要件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。 第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。 3.中华人民共和国土地管理法 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 4.中华人民共和国土地管理法实施条例 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 5.广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法 第三十二条国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地： （一）发布征地公告 市、县人民政府在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。 （二）办理征地补偿登记 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。 （三）拟订征地补偿安置方案 市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。 （四）确定征地补偿安置方案 征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。 对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。 （五）实施征地补偿安置方案和交付土地。 征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人；被征地农民社会保障费用也应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内落实到被征地农民个人。被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地。征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。 6.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第九条涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。
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