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在过去两年清理整顿地方政府违规担保、隐性负债的背景下，与地方政府部门承诺函相关的金融纠纷时有发生，并经常引发市场广泛关注。  在过去两年清理整顿地方政府违规担保、隐性负债的背景下，与地方政府部门承诺函相关的金融纠纷时有发生，并经常引发市场广泛关注。 招商银行深圳分行与湖南省高速公路管理局（下称湖南高管局）的合同纠纷案，拉锯战持续了两年多——湖南省高级人民法院一审、最高人民法院二审、招行深圳分行不服二审判决申请再审、再审被驳回。 近期披露的最高人民法院再审审查与审判监督民事裁定书显示，最高法驳回了招商银行深圳分行提出的再审请求，维持了二审判决：湖南高管局向商业银行出具的“回购承诺”为保证担保，同时认定湖南高管局属于公益性事业单位，违反《担保法》关于担保人主体适格的规定，因此保证担保无效，而最终认定湖南高管局只需承担对招商银行三分之一的赔偿责任。 这意味着，相较于一审法院认定湖南高管局对全部4.55亿元贷款本息承担赔偿责任的结果，招商银行约3亿余元的贷款损失索赔落空。 公益性事业单位的“回购承诺”被认定为保证担保，是业内较为罕见的判例。多位律师和金融机构人士认为，最高法的这一判例有标志性意义。不过对于其他交易中回购承诺的性质认定，要具体看各个承诺的背景和条款等。 “由于本案事实中，交易主体、‘承诺回购’标的的特殊性使得字面上的回购承诺，实质上形成了保证担保的法律关系。所以，本案不应被理解为司法实践旨在通过个案确立将回购与保证担保等同视之的裁判思路。”北京大成（上海）律师事务所张奇元律师也曾撰文点评。 一位基础设施建设领域的资深业内人士表示，最高法的这个判例，有助于破除一些金融机构对于地方政府隐性担保的盲目“信仰”。 二审改判招行败诉 招行深圳分行和湖南省高管局的关联，始于近十年前。 根据一审、二审判决书等司法文件，2009年8月10日，湖南高管局向招行深圳分行出具《关于宜连公司申请获得银行贷款的承诺函》（下称《承诺函》，其中提到，“为贯彻落实湖南省委、省政府的招商引资政策，保护投资者利益，体现我局对该公司的信任和支持，我局承诺：贵行对宜连公司提供的项目贷款，若该公司出现没有按时履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形，出于保护投资商利益，保障贵行信贷资金安全的目的，我局承诺按《特许合同》第15.6条之规定全额回购宜连高速公路经营权，以确保化解银行贷款风险，我局所支付款项均先归还贵行贷款本息。”2009年8月至9月，招行深圳分行陆续向宜连公司发放贷款3.6亿元。 《承诺函》中提及的宜连公司是湖南宜连高速公路发展有限公司，为一家民营企业，主要股东为自然人孙放、谭振宇等人。湖南高管局为1998年4月经湖南省人民政府和湖南省机构编制委员会批准成立的事业单位法人，与湖南省高速公路总公司实行“两块牌子、一套班子、合署办公”，属湖南省交通运输厅归口管理，负责湖南省高速公路建设与管理的机构。 湖南高管局之所以对宜连公司贷款出具《承诺函》，是因为2006年3月，湖南省宜章县政府作为出让方，与宜连公司签订《特许经营合同》，将湖南省境内宜章县城关镇至广东省连州市凤头岭高速公路的特许经营权授予宜连公司，项目建设期36个月，收费经营期为30年，特许经营期届满后无偿移交。 湖南高管局向招商银行出具的这份《承诺函》的效力问题，成为日后双方纠纷的关键争议。 2014年，因宜连公司未能按约偿还贷款本息，招行深圳分行起诉了宜连公司等，后经法院调解及强制执行后仍未能实现债权。2016年3月，招行深圳分行向湖南高管局发出《关于严格履行宜连高速经营权回购义务的函》，要求其履行宜连高速公路经营权的回购义务，并在之后向湖南省高级人民法院提起了一审诉讼。 在一审中，湖南省高级人民法院认定湖南高管局所作承诺系其单方允诺的法律行为，具有法律效力。湖南高管局需因此承担民事法律责任，履行回购义务或者直接对招商深圳分行清偿约4.55亿元的全部贷款本息。 但最高人民法院2017年12月做出的二审判决表示，《承诺函》的性质应当结合文本名称、出具背景、约定内容等事实综合认定，其出具原因是为了保障招行深圳分行信贷资金安全，化解招行深圳分行贷款风险，实质目的则为确保宜连公司获得贷款；其中相关约定也已经清楚表明当宜连公司出现没有按时履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形时，湖南高管局承诺以回购经营权的方式确保招行深圳分行的债权实现，因此《承诺函》具有保证担保性质，该《承诺函》被招行深圳分行接受，双方是成立了保证合同。 同时，因湖南高管局属于公益性事业单位，按照《担保法》规定不能作为对外担保的主体，所以这一《承诺函》作为担保合同因违反法律强制性规定而被认定无效。按照担保法司法解释规定，“主合同有效而担保合同无效，债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”。 对于具体的赔偿责任，最高法认定湖南高管局作为《承诺函》出具人，明知自身不具备保证人资格仍出具，具有过错；而招行深圳分行作为专业的金融机构，明知高管局作为事业单位，不能成为保证人，其仍要求高管局出具《承诺函》，亦存在过错。最终判决湖南高管局承担招商银行全部贷款本息损失的三分之一。相较于一审结果，二审结果对于湖南高管局有利很多。 金融审判穿透看实质 这一判例的关键争议是，湖南高管局的回购承诺是否属于保证担保。 “最高法院这一判决令人深思：若回购条款属于独立的、逆向的合同行为或单方允诺等法律行为，应主要适用《民法总则》《合同法》等规定，即只要当事人意思表示真实、无瑕疵，一般应予以承认其法律效力；若回购条款属于保证担保，则具有了法律上的单务性、从属性，受到《担保法》等规定限制，尤其是在认定担保行为无效的情况下，判定不超过三分之一的赔偿责任，将对债权的实现程度构成重大影响。”北京初亭律师事务所合伙人律师王晓明和郭香龙曾撰文指出。 王晓明在接受记者采访时表示，最高法的这个判例有利于理顺金融交易法律关系，符合当下的金融审判政策和金融监管环境。“最高院之前出了一个关于金融审判的指导意见，就强调要穿透用实质性的法律关系，来认定当事人之间虚假的意思表示。这个案例里，最高院判决的意思就是，那个所谓的回购，其实根本不是一个交易，而是担保，是一个增信措施。”王晓明说。 值得注意的是，此前在涉及基础设施建设项目的融资中，政府部门向金融机构出具各类承诺函进行隐性担保的做法较为多见。过去几年，贵州、湖南等地地方政府还发生过声明承诺函无效，或者撤回承诺函的事件，一度也引起金融市场关注。 “政府单位出具承诺函，目前来讲是违规的，但是过去这种情况确实存在，以前好多地方财政局都可以出这种承诺函。”一家股份制银行公司部人士说。 从近年来与政府部门承诺函相关的司法判例来看，法院对于承诺函效力认定的结果，基本是政府部门不构成担保无需承担清偿或赔偿责任；或者是认定为政府部门进行了无效担保只需承担部分赔偿责任，对于作为债权人的金融机构往往不利。 在2014年最高法二审判决的“中国银行（香港）有限公司与辽宁省人民政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷”案件中，最高法认定辽宁省政府1996年向原新华银行香港分行出具的一份《承诺函》仅承诺“协助解决”拖欠债务，并没有对融资人的债务作出代为清偿的意思表示，不构成保证担保，驳回了中国银行要求辽宁省政府承担保证责任的诉讼请求。 在2014年江苏省高级人民法院二审判决的“淮安银丰担保公司与淮安区财政局、淮安越王剑公司等追偿权纠纷”案件中，法院认定淮安区财政局作为反担保人出具的《委托担保函》为无效担保，淮安区财政局承担对于担保人淮安银丰担保公司经济损失二分之一的赔偿责任。 在2014年北京市高级人民法院二审判决的“中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司等与北京鼎泰亨通有限公司金融借款合同纠纷”案中，法院判决认定甘肃武威市凉州区财政局对金融机构作出的《承诺函》为无效担保，政府部门承担债务人不能清偿部分二分之一的赔偿责任，同时，还判决因为担保人作为国家机关，其承担责任的财产受到限制，应当以其预算外资金和行政结余为限。 在2013年最高法对再审申请作出裁定的“中国银行（香港）有限公司与台山市电力发展公司、台山市人民政府、台山市鸿基石油化工有限公司、台山市财政局担保合同纠纷”案中，最高法认定台州市政府此前对香港中银作出的《承诺函》为无效担保，同时由于香港中银在保证期间并未要求台山市政府承担保证责任，台山市政府免除损害赔偿责任，认定原审判决结果并无明显不当，最终驳回香港中银的再审请求。 有业内人士表示，在当前中央政府清理各类违规担保、隐性负债的背景下，金融机构应更加注重金融交易的合规性，不能再盲目“信仰”地方政府的各类隐性担保。 上海济邦咨询公司董事长张燎表示，在过往的基础设施建设领域，政府通过类似的承诺函进行违规担保的做法并不少见，《担保法》对于政府部门不能担保的规定已经十分清楚，但是金融机构和地方政府都想以例如《说明函》或者本案中这类“回购承诺函”的方式打擦边球，这个判例对于金融机构而言尤其是一个启示。 “这种情况下，政府可以主张担保无效而脱责，真正损失的还是有风险敞口的金融机构。所以金融机构要吸取教训，风控应该尽职合规，不要再对地方政府信用有幻想，认为政府出一个类似的函就什么业务都可以做，要破除对地方政府的‘信仰’。”张燎说道。 |
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