关于《监督执纪工作规则》中几个“问题”的内涵辨析

作 者：周玉龙。

新施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）中，出现了一些相关联但涵义又有所区别的“XX问题”（以下简称“问题”），如《规则》第十一条中的“一般违纪问题”、“严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题（以下简称‘严重违纪问题’）”，第十五条中的“苗头性、倾向性、轻微违纪问题”，第三十二条中的“违纪或者职务违法、职务犯罪问题（以下简称‘违纪问题’）”。纪检监察干部在学习和实践工作中如何分辨上述几个“问题”特定的涵义，影响到对上述“问题”能否作出精准处置。本文拟根据相关制度规定，结合笔者的理解对其作简要辨析。

一、关于“苗头性问题”

“苗头性问题”在党内法规中，之前曾出现在2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》规定中，该条例第三条规定：“发现领导干部在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、廉政勤政等方面的苗头性问题，党委(党组)、纪委和党委组织部门应当按照干部管理权限及时对其进行诫勉谈话”。这是第一次在党内文件中明确提出注意发现和解决领导干部“苗头性问题”的规定。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》第二十一条再次规定了“坚持党内谈话制度，认真开展提醒谈话、诫勉谈话。发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的，有关党组织负责人应当及时对其提醒谈话。”

从上述规定中可以看出，苗头性问题，主要是指按照问题发展的内在规律，可能会发生或者已经处于初始阶段的问题，但这种问题尚未完全爆发出来。从哲学意义上讲，这些苗头性状态的问题一般还处在量变的过程中，如不及时纠正和制止，就会发生质变，成为违纪问题。此类问题一般多体现在日常的思想、生活、工作、学习中的状态上，需要组织早发现、早提醒、早处置。根据《规则》第十一条、第十五条之规定，发现“苗头性问题”是监督检查部门开展监督检查的工作之一。因此，对与“苗头性问题”，纪检监察机关主要是通过监督部门开展监督检查工作发现，且对此类问题应通过约谈提醒等方式予以处置。

二、关于“倾向性问题”

“倾向性问题”在党内法规中，之前也曾出现在2016年修订的《中国共产党党内监督条例》规定中，该规定第二十一条规定：“坚持党内谈话制度，认真开展提醒谈话、诫勉谈话。发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的，有关党组织负责人应当及时对其提醒谈话。”之后在2017年《中国共产党巡视工作条例》第二十三条中也予以了规定，“对党风廉政建设等方面存在的普遍性、倾向性问题和其他重大问题，应当形成专题报告，分析原因，提出建议。”

从上述规定中可以看出，倾向性问题，一般是监督对象在思想、工作、作风、生活等方面存在的问题，此类问题发生后具有一定的特殊性，并符合某项特殊情况，如任由其长期发展，将有可能演变成某种或某类重大问题。根据《规则》第十一条、第十五条之规定，与“苗头性问题”一样，对于 “倾向性问题” ，纪检监察机关也主要是通过监督部门开展监督检查工作发现，且对此类问题应通过约谈提醒等方式予以处置。

三、关于“轻微违纪问题”

“轻微违纪问题”在2016年修订的《中国共产党党内监督条例》第二十一条规定中：“坚持党内谈话制度，认真开展提醒谈话、诫勉谈话……发现轻微违纪问题的，上级党组织负责人应当对其诫勉谈话，并由本人作出说明或者检讨，经所在党组织主要负责人签字后报上级纪委和组织部门。”

轻微违纪问题，是指监督对象在思想、工作、作风、生活等方面存在相关问题，且该问题已经构成违纪，但违纪情节轻微，不需要转入立案审查，也不需追究纪律责任，可运用“第一种形态”予以处置。根据《规则》第十一条、第十五条之规定，与“苗头性问题”“倾向性问题”一样，对于“轻微违纪问题”，纪检监察机关主要是通过监督部门开展监督检查工作中发现。但鉴于该类问题已经构成违纪，因此根据《规则》第十五条之规定，对此类问题的处置，应以“批评教育、责令检查、诫勉谈话”等方式为主。

四、关于“一般违纪问题”与“严重违纪问题”

在《规则》第十一条中，“一般违纪问题”与“严重违纪问题”是相对立的关系，二者皆属于“违纪问题”，那么二者之间的内涵和界限是什么？

笔者认为，通过分析《规则》第三十二条、第三十七条的规定，可以得出相应的结论。《规则》第三十七条规定：“纪检监察机关经过初步核实，对党员、干部以及监察对象涉嫌违纪……，需要追究纪律或法律责任的，应当立案审查调查。该条表述与《规则（试行）》第二十五条规定中“经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查”的表述存在区别。《规则》第三十七条认为涉嫌违纪，需要追究纪律责任，即应当立案审查。而《规则（试行）》第二十五条要求达到“严重违纪”，需要追究纪律责任，才应当立案审查。虽然表述存在区别，但是从理论和实践来看，上述两个条文中关于“违纪”与“严重违纪”的内涵是一致的。因此，可以看出《规则》第三十七条关于“违纪”的表述，其内涵更为广泛，即：不仅包括“一般违纪”也包括“严重违纪”但不包括“轻微违纪”。这也与《规则》第三十二条规定的表述相一致，即：初步核实的问题线索应当是具有可查性的涉嫌违纪问题线索，并非严重违纪问题线索。

另外，根据《规则》第十一条的规定，“一般违纪问题”与《规则》第三章规定的监督检查内容也是并列关系，换言之，“一般违纪问题”不包括监督检查内容的“苗头性问题”、“倾向性问题”、“轻微违纪问题”。

因此笔者认为，“一般违纪问题”应指已构成违纪的问题，并且需要追究纪律责任。纪检监察机关对该类问题线索进行处置时，如线索具有可查性，则需要进行初核。如线索不具有可查性，也应予以“谈话函询”，并根据结果决定是否转为初核处置。但是鉴于“一般性违纪问题”的情节较轻，尚未达到情节严重的程度，一般仅给予警告、严重警告处分等“第二种形态”处理。

而“严重违纪问题”与“一般违纪问题”相对应，主要是指已构成违纪，需要追究纪律责任，且情节严重。对涉嫌严重违纪问题的线索，如具有可查性，则应当予以初步核实，并按规定予以立案审查调查，根据审查调查结果，一般会给予“第三种形态”或“第四种形态”处置。

综上，对上述几个概念的内涵把握需要仔细予以区分，“苗头性问题”、“倾向性问题”与“轻微违纪问题”、“一般违纪问题”、“严重违纪问题”之间，在问题的轻重上来看，属于从轻到重的逐级递进关系，对上述问题的处置方式也是从监督检查、谈话函询、初步核实到审查调查的递进关系。对问题的处理也是从谈话提醒等“第一种形态”到“第四种形态”处置的递进关系。