行政复议要坚持“政府系统内部的自我纠错”制度这一顶层设计

（网络图片，与文无关）

2019年3月26日，国务院新闻办举行2018年全国行政复议、行政应诉情况发布会。

这是我们行政复议圈子的人所关注的。我也将用几篇文章来解读自己的看法。

据司法部副部长赵大程介绍，2018年，全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25.7万件，办结22.4万件。

对比2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上通过的《最高人民法院工作报告》，全国审结一审行政案件25.1万件。

目前看，行政诉讼数量较行政复议更为群众的首选。正如司法部副部长赵大程介绍，2018年发生的行政诉讼案件中，有68.4%的案件当事人没有选择行政复议，直接寻求司法救济；同时，当年办结的行政复议案件中，有34%又进入了行政诉讼程序。这说明，行政复议工作需要继续加强和改进，行政复议公信力还需要不断提高。

在这次新闻发布会上，司法部副部长赵大程指出：作为政府系统内部的自我纠错制度，行政复议是上级行政机关根据群众和企业的申请，对下级行政机关的执法行为进行监督。相比于行政诉讼，行政复议最大的特点是“公正高效、便民为民”。

这是对行政复议制度的精辟认识。

我们要承认在我国，行政复议是解决行政纠纷的重要途径。从某种意义上讲，建立行政复议制度的目的之一，就是要建立起“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制。

但是，长期以来由于审理机构、审理方式、审理程序等机制方面所固有的缺陷，再加上有些地方行政复议机构不健全以及人员素质不高等原因，使得行政相对人对行政复议存在诸多质疑，其直接结果就是在行政纠纷的解决方面，出现了“大信访、中诉讼、小复议”的相反局面。

要对行政复议进行研究，首先要弄清楚行政复议的性质。关于行政复议的性质之争，可谓由来已久，各种观点见仁见智。

在行政复议性质的争论上，行政说、行政救济说、行政司法说、司法说、内部监督说、权利救济说、纠纷解决说等观点之纷争非常具有代表性。

而这次司法部的内部监督制度说无疑是正确的。行政复议是基于行政机关的内部监督机制，通过对行政行为合法性和合理性的审查，以解决行政主体与行政相对人之间的纠纷，并对行政相对人权利予以救济的一种方式。

作为内部监督的行政复议，其性质之定位在我国自1990年《行政复议条例》颁行以来，逐步成为主流。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都清晰阐释了行政复议的内部监督性质，这是符合内部行政救济的特点的。原国务院法制办主任杨景宇在《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中称，行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，完善行政复议制度对于加强行政机关内部监督具有重要意义。起草行政复议法体现了行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。

但近几年全国各地以行政复议规范化为借口，大搞类似于法院审判庭的行政复议庭，照抄照搬法院的司法化模式，硬生生将行政复议搞成了第二行政法院。这无疑是完全错误的。

如果将行政复议“司法”化，将会引起三个问题：失去行政权固有的优势，与司法权趋同；行政复议是建立在行政复议机关与被申请人之间领导与被领导、指导与被指导的权力联系基础上，规定司法程序没有用处；行政复议司法化将导致行政效率低下成本增高。

行政复议的司法化，实际上是在照搬司法程序或者准司法程序，既失去了行政复议本身固有的优势，舍本逐末，又使得行政复议和行政诉讼高度趋同，缘木求鱼。

但愿有关部门认真坚持“政府系统内部的自我纠错”制度这一顶层设计，将走偏了的行政复议纠偏回正轨上来。

如果搞行政复议司法化，何必这么浪费，直接在法院设立个第二行政庭岂不更好？