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根据法律规定,行政相对人提起行政诉讼的期限一般是知道具体行政行为后的3个月内,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。这就是说，行政机关作出具体行政行为并告知当事人后三个月内不能申请执行，这就给当事人转移、隐匿、销毁财产逃避执行而提供了可乘之机。为了保证具体行政行为的实现，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避应该履行的义务，2000年，最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二规定，“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。” 首次以司法解释时形式规定了行政非诉强制执行前财产保全这一全新的制度，这是当前行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请法院进行执行前财产保全的法律依据，但该条规定过于简单，一些具体问题尚未规范，不同人存在对该条规定不同的理解，在实践中对其具体程序和适用条件的做法也不一致，笔者结合实践，试对行政非诉执行案件执前财产保全制度理解及其尚存问题，谈一谈个人浅见。
一、行政非诉强制执行前的财产保全的概念及特征 行政非诉强制执行前的财产保全是指行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，根据行政机关作出有给付内容的具体行政行为的法律文书，有充分理由认为被执行人可能逃避执行，不提前采取措施将会使合法权益受到难以弥补的损害时，申请人民法院依法对被执行人的财产采取的强制措施。行政非诉强制执行前的财产保全具有以下特征： 1、提出的时间在行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请强制执行前。 2、申请人既可以是行政机关，也可以是具体行政行为确定的权利人，但是具体行政行为确定的权利人申请财产保全的，应当提供相应的担保。 3、申请人应当有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能。 4、提出申请必须以行政机关有给付行为的具体行政行为的法律文书为依据。 5、人民法院应当对财产保全的申请进行审查，并作出是否予以财产保全的裁定。 二、实践中人们习惯把行政非诉强制执行前的财产保全混同民事诉讼中的诉前财产保全的相关规定。笔者认为此举不妥，二者有相同点，但亦有明显的区别，不可混洧而谈。 （一）、行政非诉强制执行前的财产保全与诉前财产保全的相同点 1、提出申请的时间相同，都是法院受理案件前。 2、财产保全的目的相同，都是防止权利人的合法权益受到难以弥补的损害。 3、审查和作出裁定的机关相同，都是人民法院。 4、都必须有给付内容。行政非诉强制执行前的财产保全要求行政机关具体行作出的政行为的法律文书具有给付内容，而诉前财产保全要求将来之诉必须是给付之诉。 （二）、行政非诉强制执行前的财产保全与诉前财产保全的区别 1、解除时间不同。诉前财产保全要求当事人在三十天日起诉或者申请仲裁，否则人民法院依法解除财产保全；而行政非诉强制执行前的财产保全并无具体规定，其保全时间受复议、起诉及审查等多个因素的影响。 2、申请人不同。行政非诉强制执行前的财产保全的申请人既可是行政机关，也可以是具体行政行为确定的权利人；而诉前财产保全的申请人是利害关系人。 3、提出财产保全的依据不同。行政非诉强制执行前的财产保全必须有行政机关作出的具有给付内容的具体行政行为的法律文书，而诉前财产保全没有要求具备给付文书的要求。 4、提出财产保全的条件有所不同。《民事诉讼法》第一百零一条要求诉前财产保全是因情况紧急，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条规定的行政非诉强制执行前的财产保全并无情况紧急的要求。 5、提供担保要求不同。诉前财产保全必须提供相应的担保，而行政非诉强制执行前的财产保全的申请人是具体行政行为确定的权利人才必须提供担保，行政机关作为申请人不需要提供担保。 三、实践中行政非诉强制执行前的财产保全存在的问题 以祁东法院去年的行政非诉强制执行案件为例，去年全年行政机关申请行政非诉强制执行案件212件，无一件提出行政非诉强制执行前的财产保全。没有提出申请，并非是因为没有这方面的要求，一是因为申请人未能正确认识行政非诉强制执行前的财产保全的重要性，二是关于行政非诉强制执行前的财产保全仅有最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条作出了简单规定，尚存在许多未能解决的问题，不利于实践操作。 1、保全时间只规定了提出时间为申请强制执行前，而未规定解除时间。这里面存在二个问题，一是申请强制执行前，是否要求具体行政行为的法律文书生效。具体地说，从行政机关作出具体行政行为的法律文书到该法律文书生效有一个过程，而且可能是一个较长的过程。文书作出但未生效能否申请行政强制前的财产保全。若要求生效的法律文书，那么从文书作出到申请强制执行，这中间包括复议等期间，过程较长，被执行人有足够的时间逃避执行，不利于财产保全。若不要求生效的法律文书，那么行政非诉强制执行前的财产保全任意性太大、时间过长。第二，行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请财产保全后不申请强制执行，或者申请后未获准予强制执行，均无法律法规对解除财产保全作出规定。 2、行政机关申请强制执行后至法院作出行政非诉强制执行裁定前的财产保全。《行政强制法》第五十八条规定“人民法院应当自受理之日起三十日作出是否执行的裁定”，在民事诉讼法中，将财产保全按是否在法院受理案件为界分为诉前财产保全和诉讼中的财产保全。但在行政诉讼中，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条规定了申请强制执行前的财产保全，并无法律规定行政非诉强制执行申请审查过程中的执行。若申请人在强制执行申请审查过程中发现被执行人可能逃避执行，再申请财产保全将无法可依。 3、对财产保全裁定不服的补救措施。如果被执行人对行政非诉强制执行前的财产保全不服，是申请复议呢，还是提出上诉，法律无规定，不利于保障被执行人的权利。 4、财产保全不当造成被执行人损失的赔偿。在行政非诉强制执行前的财产保全中，申请人是具体行政行为确定的权利人的，在申请时提供了担保，如果出现了财产保全错误，被执行人的合法权益能从申请人的担保财产中得到赔偿。但如果申请人是行政机关，财产保全未提供担保，那么财产保全不当时，如何保障被执行人的合法权益？是否可以申请国家赔偿，是向行政机关提出，还是向人民法院提出？ 5、被执行人提供担保的情形。如果被执行人提供了担保，参照《民事诉讼法》第一百零四条的规定，法院应当解除财产保全。如果被执行人提供担保后，申请人怠于行使行政非诉强制执行申请权，那么被执行人又如何确保其合法权益。 6、管辖。《民事诉讼法》第一百零一条规定“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被执行人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。”针对行政非诉强制执行案件的特殊性，笔者认为由被保全财产所在地和行政机关所在地的人民法院管辖为宜。 四、对完善行政非诉强制执行前的财产保全的建议 1、增强行政机关工作人员的业务素质和工作责任心。行政机关工作人员的业务素质和工作责任心直接决定行政机关作出具体行政行为的质量。若行政机关行政机关作出具体行为过程存在不妥或具体行政行为的法律文书本身存在问题，则不利于行政非诉强制执行前的财产保全申请的提出，也不利于申请人将来申请行政强制行为后，法院作出予以执行的裁定。 2、对行政非诉强制执行前的财产保全作出更为详细具体的法律规定。目前，仅有最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条涉及对行政非诉强制执行前的财产保全的规定，明显不能满足日常操作的需要。虽然最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”但是，行政诉讼法作为一门独立的诉讼法，参照其他诉讼法执行，本身就是其不完善的表现。其次，参照民事诉讼法中关于诉前保全的规定，虽然可以解决如受案范围、条件等问题，但因其与诉前财产保全不尽相同，尚有诸多问题仍不能解决，需单独立法予以规范。例如：行政非诉强制执行前的财产保全申请应当行政机关作出的具体行政行为的法律文书，但并未要求该法律文书是否生效。 3、完善行政非诉强制执行前的财产保全赔偿机制。诉前财产保全不当给被执行人造成损失可从申请人提供的担保中对被执行人进行赔偿，行政非诉强制执行前的财产保全如果是具体行政行为的权利人提出，也可参照民事诉讼中的规定从申请人提供的担保中对被执行人进行赔偿。但是行政非诉强制执行前的财产保全申请人若是行政机关，其代表的是国家、集体的利益，其申请的提出不要求提供财产担保，那么如果财产保全不当给被执行人造成损失，其赔偿可能涉及国家赔偿。对于是否属于国家赔偿以及被执行人如何保障合法权利，行政诉讼法并无规定，民事诉讼法也找不到参照标准，故需完善行政非诉强制执行前的财产保全赔偿机制。 来源：祁东法院 责任编辑：曾芬芬 |
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