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道路交通安全法与行政处罚法法律效力问题探讨 文/黄新波 问题提出：行政处罚法是由第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过的，而道路交通安全法是由第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2003年10月28日通过的。那么，同为法律的行政处罚法与道路交通安全法在效力位阶上是否有差别呢？行政处罚法的效力要高于道路交通安全法呢？ 又，行政处罚法第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。道路交通安全法第一百零七条规定：“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”显然，这两部法律关于可以适用当场处罚的罚款最高额的规定是不一致的，这就出现了应当适用哪一部法律进行处罚的问题。 准确回答这些问题，必须弄清这两部法律的制定机关全国人大和全国人大常委会的关系，因为，法律规范（包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章）的效力位阶主要是由其制定机关的法律地位来决定的。 对此，有人认为，我国宪法文本中，将立法机关制定的法律分为基本法律和非基本法律两类，全国人大制定的是基本法律，全国人大常委会只能制定基本法律以外的其他法律。 在地位上，全国人大是国家最高权力机关，而全国人大常委会只是全国人大的常设机关，其地位从属于全国人大，这就隐含着全国人大制定的基本法律效力实际上高于全国人大常委会制定的非基本法律效力的基本逻辑。笔者认为这一观点不能成立，具体理由如下： 我国宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”据此，全国人大常委会是全国人大的常设机关，是全国人大的组成部分，是经常性的最高国家权力机关和全国人大日常事务处理机关，全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。也就是说，全国人大和全国人大常委会是同一个机关，二者并不存在地位的高低之分。 此外，尽管宪法第六十二条第（三）项、第六十七条第（二）项和立法法第七条第二款、第三款规定，刑事、民事、国家机构和其他基本法律的制定和修改权属于全国人大，而全国人大常委会只能制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，即将法律进一步细分为基本法律和非基本法律。但是，这种区分只是表明全国人大和全国人大常委会之间的不同分工而已，而且这种分工也不具有绝对性。因为，宪法第六十七条第（三）项、立法法第七条第三款均明确规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。而且，我国宪法第五条和立法法第七十八条、第七十九条、第八十五条关于法律规范效力位阶的规定中，均没有区分出基本法律和非基本法律而规定不同的效力位阶，而是将其作为同一位阶的法规范予以规定，因此，所谓的基本法律的效力位阶高于非基本法律的观点并无实定法上的依据。 进一步说，在学理上，即使有些法理学者也将法律细分为基本法律和非基本法律，并认为二者所规范和调整的问题的重要性有所不同，但也明确指出：“两种法律具有同等效力。” 综上，尽管可以将全国人大和全国人大常委会制定的法律分别称为基本法律和非基本法律，但由于全国人大和全国人大常委会实际上为同一机关，因此，二者所制定的法律在效力位阶上并不存在差别。具体到文前提及的问题来说，全国人大制定的行政处罚法和全国人大常委会制定的道路交通安全法系同一立法机关制定的法律，二者具有同等法律效力。 当然，行政处罚法是关于行政处罚的一般规定，道路交通安全法是针对道路交通安全违法行为的处罚所作出的特别规定，而且，道路交通安全法的制定时间要晚于行政处罚法，即道路交通安全法是新法，行政处罚法是旧法。对此，我国立法法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。” 据此，在对道路交通安全违法行为作出行政处罚时，应当适用属于特别规定和新法的道路交通安全法。 |
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