基于内江土地承包经营权退出经验的研究

摘 要：土地承包经营权退出是深化农村土地制度改革的重要组成部分。基于对已有文本的分析, 结合四川内江市土地“三换”试验案例, 分析土地承包经营权退出过程中农户、集体与地方政府的参与情况和现存问题, 探讨完善土地承包经营权退出的方法与未来可能的制度选择。内江市土地承包经营权退出“三换”模式分别为:土地换现金、土地换股份和土地换保障。结果表明:目前政策文件还未对土地承包经营权退出的操作规程进行明确;内江市中区土地承包经营权退出试点中, 实际退出土地的农户较少, 大量农户为土地流转;各参与主体参与意愿有待进一步考证、土地承包经营权退出补偿机制有待完善、集体土地制度还需进行相应调整。若未来土地承包经营权退出继续发展, 短期内仍可以农村集体承包地市场封闭运作的方式应对, 但若退出土地已占到集体土地的大部分, 开放农村集体承包土地市场也许是未来的选择。据此, 应从提高农民对承包经营权退出的接受程度与参与意愿、注重各方利益、引导土地制度进一步调整三个方面完善土地承包经营权的退出制度;应从引导农民参与土地流转、搭建土地流转平台两方面入手提高土地资源配置的效率;应设计有效的集体成员认定制度以适应权利变动所带来的成员身份变化的情况。

土地承包经营权有偿退出是目前深化农村土地制度改革的任务之一。土地承包经营权的退出可推进农民市民化的进程, 因为进入城市务工的农民如果继续拥有承包土地, 将无法彻底的实现农民向市民的转变[1]。同时, 土地承包经营权的退出, 可与户籍制度改革相互配合, 协调农民工市民化和农村衰落之间的矛盾[2]。在此基础上, 土地退出还有利于农业的发展。因为, 如果农民落户城市后仍保留土地承包经营权, 由此形成的“人走地留”局面容易导致农地的闲置或粗放利用[3,4], 浪费我国本就有限的土地资源, 对农业发展产生不利影响。土地承包经营权的退出还减少了出现新时期“不在地主”的可能, 有助于形成“小农经营能力弱”的退出机制和“大农经营能力强的进入机制”, 使土地向种田能手集中, 从而提高土地的利用效率[5,6]。同时, 退出承包地还可规避土地流转导致的“地租侵蚀农业经营利润”和“土地流转困局”, 降低非粮化和非农化的风险[7]。另外, 最新的《乡村振兴战略规划 (2018—2022) 》从建立现代农业经营体系、完善城乡融合发展等方面肯定了土地承包经营权退出的价值, 有利于发展新型农村集体经济、壮大新型农村经营主体和农业转移人口市民化。可见引导农民依法自愿有偿的退出承包地, 对实现人才、土地等要素的双向流动、重塑城乡关系、激发农村内部发展活力具有重要意义。在制度层面, 土地承包经营权退出则是我国农村土地制度自我修正和完善的有益尝试, 它的实现使得农民的土地权利安排更加清晰, 并赋予了农民自由选择的权利。

2017年我国城镇常住人口为8.13亿, 城镇化率已达58.52%, 同比增长了1.17%[8]。1979年至2009年由农村户籍转为城镇户籍的人口数量累计达1.7亿[9], 《国家新型城镇化规划 (2014—2020) 》提出了至2020年努力实现1亿左右农业转移人口落户城镇的发展目标。在城镇化水平提高, 落户城镇的农业人口数量不断增加的同时, 农村居民对于土地的依赖也开始逐渐下降。2014年起, 农村居民可支配收入中工资性收入超过了经营性收入;2017年农村居民可支配工资性收入为5 498元, 占总可支配收入的40.94%, 在农村居民人均可支配收入的4项子科目中列首位。上述变化均为土地承包经营权的有偿退出创造了条件。

实践方面, 由于世界上大多数国家实行农地私有制, 所以并无太多相关经验可供借鉴, 国外研究也大多关注农村土地市场和劳动力转移[10]、农民收入[11]、社会发展[12]、农业生产[13]等方面的关系。国内对于土地承包经营权退出的研究正处于起步阶段, 主要是对农户土地承包经营权退出意愿、制度设计的讨论和实践探索。农户退地意愿方面, 不同研究所反映出的农户退地意愿相差较大[4,5,14,15], 且影响因素众多[16,17]。目前承担土地承包经营权退出试点任务的有宁夏平罗县、重庆梁平区和四川内江市中区。其中宁夏平罗县试点与生态移民相结合[18], 重庆梁平区试点与重庆市统筹城乡发展综合配套改革试验相结合[19], 二者的实践具有一定的特殊性。相比较而言, 四川内江试验区更为普通, 其实践的普遍意义更强, 更加值得加以研究。因此, 本文通过对四川内江市中区进行实地调研, 走访各进行了土地承包经营权退出实践的试点村, 收集了试点村土地承包经营权退出的做法、退出情况、后续项目开发等资料。在此基础上, 对内江市中区土地承包经营权退出试点进行案例分析, 并结合已有文本, 对退出情况、各主体的参与意愿、土地退出的程序机制等进行分析, 并提出政策建议。

1 土地承包经营权退出的文本分析

1.1 土地承包经营权退出的政策文本分析

表1整理了全国性的土地承包经营权退出政策文本。按照2003年实行的《土地承包法》的规定, 农户是否需要退出土地承包经营权取决于其落户的城镇的规模, 若农户全家迁入设区的市, 则集体有权利收回农户的承包土地。《土地管理法》从土地使用的角度出发, 规定如果农户弃耕或抛荒连续2年, 集体有权利收回农户的承包土地。二者均注重土地资源的有效配置、肯定了集体对承包土地的处置权。上述两部法律实行之初, 农业税费相关规定还未有大调整, 农户可接受无偿将承包土地退出至集体。2006年起, 在我国拥有悠久历史的农业税费彻底取消, 次年颁布施行的《物权法》明确了土地承包经营权的物权性质, 制度背景的变化也对土地承包经营权退出的相关政策产生了影响。

2013年后的政策文本主要明确要积极开展土地承包经营权试点, 并强调退出土地的目标人群为有稳定非农收入、长期在城镇居住的农民, 并且不得将土地承包经营权退出作为农民落户城镇的条件。除表1中所列出的全国性政策文本外, 地方也出台了与土地承包经营权退出相关的文件, 例如湖南、陕西、重庆、山东等地, 主要强调鼓励长期外出并有稳定工作和住所的农民参与土地承包经营权的退出。总体而言目前土地退出的补偿标准、退出的土地是否再分配、退出土地的具体用途等关键点还未明确, 这既为土地承包经营权退出实践提供充足的空间, 也为实践中问题的产生提供了可能。

1.2 土地承包经营权退出的意愿研究与制度设计

目前已有对土地承包经营权退出的研究集中在两大方面, 分别是土地承包经营权退出的意愿研究与制度设计。

表1 相关法律及政策性文件汇总表Table1 Laws and regulations about rural land contract and management rights

因为土地承包经营权有偿退出还处于试验阶段, 所以已有研究更多的对农户土地承包经营权有偿退出的意愿进行了关注。受访农户对土地承包经营权有偿退出的态度并不一致, 有研究表明大多数农户支持这一做法, 如刘同山和孔祥智[5]调研了河北、河南和山东3省近800户农户, 其中68.08%的农户愿意用承包地换取工资性收入, 21.69%的农户愿意直接卖出其承包地;罗必良[20]对广东省753户农户进行了调研, 发现愿意放弃承包权的农户超过60%;也有研究则表明多数农户对土地承包经营权退出持观望或不接受态度, 如王兆林等[19]调研了近2 000户农户, 仅有8.42%的农户接受土地承包经营权的退出;高佳和李世平[21]对近400户农户调研后发现, 非常愿意退出承包权的仅有5.9%, 超过半数的受访农户不愿意退出承包权;张立平[22]则认为因为土地的具有生产功能和财产功能, 所以农民没有强烈的主动退出土地承包经营权的意愿。对于不同的退出补偿方式农户也表现出不同的偏好, 相比于一次性补偿, 农户更倾向于以工资性收入作为退地补偿这是因为承包地退出后的就业和生计问题、医疗和养老保险、补偿等以及无法预期未来的变化等原因会导致农户不愿意退出承包地;同时补偿越多, 农户越倾向于接受退出承包地[19]。

农民土地承包经营权的退出意愿受到三类因素的影响。首先是农户个人或其家庭特征, 例如年龄、受教育程度、性别等等。普遍认为受教育程度和退地意愿成正比[3,6,23];随着年龄的增长, 土地退出意愿更强烈[14,23,24], 女性更愿意退出土地[3]。其次是农户家庭的经济情况。罗必良[20]指出农业收入份额的上升对农户继续持有承包权的意愿的影响是不确定的。农户家乡所在地区经济越发达, 越倾向于退出土地[4]。对于家庭收入, 有研究认为农户家庭收入越高, 越倾向于退出土地[21];也有研究认为农户如果承担了较大的就业、置产等压力, 其退出土地承包经营权的意愿将降低[14];还有研究则认为当农户进城急需一笔启动资金时, 其退地意愿较高, 若农户经济情况已经跨过了市民化的门槛, 退地意愿将会下降[25]。赡养老人数量和土地退出意愿成正比[23]。最后为农户的资源禀赋因素。刘同山[23]和郑兴明[3]认为农户人均承包地面积对农户的退出意愿有负向的影响。农户家庭距离县城的距离也会影响其土地退出意愿, 离县城距离越远的农户越倾向于退出土地[21]。缺乏劳动力的农户更愿意退出[24]。除以上三大影响因素外, 农户对农机服务的满意度[23]、土地承包期限的长度[20]、农户兼业化程度等[14]、农户对政府公信力的认知[26]均会对农户的土地承包经营权退出意愿产生影响。

制度设计方面。高强和宋洪远[27]从土地承包经营权的特点和性质出发, 认为土地承包经营权退出实现的前提和基础, 是明确土地承包经营权的权利边界。土地承包经营权的顺利退出, 需要退地农户、承接方和第三方等各参与主体的共同努力[28]。在目前的退地中, 土地承包经营权的价值估计、补偿标准的确定是一大难点[29], 此外在其他各个环节也均存在着一定的风险[30]。刘超[31]指出地方政府为政绩推动土地退出、工商资本俘获土地增值收益、农民只关心短期收益等问题在实践中已经显现。为解决上述问题, 制定相关法律法规, 弥补目前制度缺位是亟需进行的工作[32]。郭熙保[4]认为土地承包经营权退出的实现和集体成员的动态性质是相统一的, 土地承包经营权退出的实现需和相应的取得土地承包经营权的机制相搭配, 共同构建一个开放的集体。

2 土地承包经营权退出的内江经验——“三换”模式

2.1 承包地有偿退出的“三换”模式

四川省内江市中区提出了“土地三换”的承包经营权退出方案, 分别为退出换现金、退出换股份和退出换保障。截至2016年底市中区已有316户农民退出土地承包经营权。

“一换”退出换现金。此方式包括两种不同的退地类型:一是永久退出, 即参照当地的土地流转价格, 按照土地流转价格的2倍, 以30年计算, 向退地农民进行一次性的补偿;二是长期退出, 以剩余承包年限乘2倍目前的土地流转价格进行一次性的补偿。不论选择何种类型, 村民在有偿退出承包地后, 依旧享有村民的选举权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。

市中区龙门镇龙门村按照此种退地模式进行了试验。该村共有2 197人, 耕地186.67 hm2, 村民大多外出, 在实施承包地退出前土地撂荒严重。永久退出参照当地7 500元/ (hm2·a) 的土地流转价格, 按照上文所述的补偿计算方式, 以45万元/hm2的标准进行了一次性补偿。2015年只有一户选择永久退出, 共退出土地0.36 hm2。对长期退出 (二轮土地承包期内退出) 的, 按照1.275万元/ (hm2·a) 的标准×14年 (二轮土地承包剩余年限) , 给予了17.85万元/hm2的一次性补偿。龙门村长期退出的土地被用作乡村旅游, 补偿款共计80余万元全部暂由区财政借支给村集体。

“二换”退出换股份。此模式是农户将土地承包经营权退还村集体, 村集体以土地流转市场价格×退出年限对承包地进行折价, 并将此款折算为该农户在集体经济组织中的股份。合作社采取“保底+分红”的利益分配模式, 保底分红来自入社土地的租金收入, 二次分红来自合作社经营的部分收益。同时对于退地农民, 保障选举权、宅基地使用权、集体资产收益分配权、征地拆迁收益权和集体经营失败后土地再承包权。

该区永安镇大庄村、七里冲村的农户以退出土地承包经营权所得的补偿金直接入股村集体经济股份合作社。截至2016年10月底, 上述2村251户共退出23.73 hm2, 村集体经济组织将退回土地, 通过集中、整理后, 流转给农业发展公司建设川南大草原农旅休闲项目, 退地农户每户每年仅保底分红预计在1 700元左右, 比原来独户经营提高300元以上。

“三换”退出换保障。此种模式针对的是已经丧失劳动能力或是贫困的农户。市中区为符合条件的农户建档立卡, 引导他们永久退出承包地, 加入区政府建立的退地养老保险。此种土地退出的补偿包含两大部分。一是养老保障, 年满60周岁的贫困人口, 在原有每月75元的基础养老金之上, 还可按照每月150元的标准领取土地养老金;未达到60岁的贫困人口按每月100元的标准领取救助金, 年满60岁后再领取土地养老金。二是土地补偿, 退地农户按照每0.053 hm2换1份退地养老保障的方式进行退地, 该份土地除换得1份养老保障, 还可换得2万元的退地补偿;换取养老保险后若农户还有剩余承包土地, 集体将按照18.75万元/hm2的标准支付一次性现金补偿。同时对于退地农民, 同样保留了退地农民的保障选举权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。该模式在不少村庄进行了推广, 2016年永安镇下元村12户农户通过该方式退出土地2.53 hm2。

2.2 土地“三换”中存在的问题

内江“三换”通过建立退地资格审查机制、多方协商退地标准、引入不同经营主体等, 对土地经营权退出的事前风险进行了控制, 提高了农民在退地过程中的参与度, 推进了农业产业升级[33];但是也存在值得商榷之处。

首先, 参与者的土地承包经营权退出意愿问题。通过上文对“三换”做法的总结发现, 其中仅有退出换现金中的永久退出和退出换保障这2种方式较为符合相关政策文本中对土地承包经营权退出的定义, 即农民永久的放弃土地承包经营权, 其他方式的实质是土地经营权流转。在退出换现金中, 农户可在永久退出与长期退出中进行选择, 但是仅有1户选择了永久退出, 其余均选择了长期退出, 农户永久退出的意愿可能较为有限。而退出换股份这一方式实际是农户土地经营权以“保底租金+分红”租约进行的流转。该项实践最终实现了大规模农旅休闲项目的开发, 由此可推出, 参与“土地换股份”的参与度相对较高, 因为如果农户参与度不高, 退出土地细碎、分散, 大型农旅项目将难以落地。观察“土地换现金”与“土地换股份”的农户参与情况, 真正将土地承包经营权退出的农户并不多。造成这一情况的原因有多种。从农户角度出发, 可能是因为农户对永久退出土地还持观望态度, 也可能是农户更对补偿方式不满意, 因为已有意愿研究指出农户更偏好工资性的补偿方式, 而非一次性补偿。从集体和政府的角度, 则可能是因为集体和地方政府并无强烈的参与意愿。因为在土地承包经营权退出过程中, 集体须向农户支付补偿款项。但是内江实际进行实践的集体没有相应的经济实力, 补偿款需要由区政府垫支。同时永久退出中, 农户每公顷土地应获得45万元补偿, 是长期退出单位土地补偿款的2倍以上。在此情况下, 如果政府或集体缺少激励, 则可能导致其并无强烈的参与意愿, 进而导致了永久退出仅有1户的情况。在“土地换保险”中虽然也面临着因土地补偿款可能导致的集体和地方政府参与意愿不高的情况, 但是在调研中符合该项退地要求的农户, 即年纪较大无力耕种土地、经济状况一般、子孙辈不愿意继续从事农业种植的农户乐于接受“土地换保险”这一方式。目前以该方式实现真正的土地承包经营权退出的农户较多。

第二个值得商榷的问题是, 在土地退出的过程中如何在实践中实现农民、集体和土地承接方的利益平衡。不论是土地换现金, 还是土地换股份, 亦或是土地换保障, 参与农户从中得到的收益均远高于其参与土地流转的收益。这看似是参与“三换”农户的收益得到了保障, 但是随之而来的问题是, 高昂的补偿款如何支付?此时有两种可能的选择, 分别是由承接方承担高于市场价格的土地租金和由集体及承接方共同承担。当由承接方承担补偿款时, 便意味着承接方需承担远高于土地流转市场价格的租金。例如在退出换现金中, 承接方对于长期退出的土地, 至少需支付1.275万元/ (hm2·a) 以上的租金, 又如下元村参与土地换保障的农民每人每年最低可领取2 160元“养老金”[34], 但当地租金水平仅为7 500元/ (hm2·a) 。承接方支付高租金可能引发土地的“非粮化”或是“非农化”利用, 以此保证其经营收入。如果由集体和承接方共同承担补偿款的负担, 此时假设承接方支付的土地租金与市场租金一致, 补偿款和市场租金间的差价由集体或地方政府承担。那么, 集体需支付的款项从何而来, 地方政府是否有意愿支付部分补偿款, 成为了未来需要进一步讨论的问题。遗憾的是, 在调研期间并未对试验集体的集体收入情况进行询问。但是目前我国大多数农村集体收入微薄是公认的事实。如果内江开展试验的集体无集体收入, 或是仅有少量的收入, 那么他们无力承担的款项便可能转移给区政府, 这会导致上文所阐述的地方政府参与土地退出意愿低的情况。如果相应集体有能力支付这部分款项, 在支付时是否需要征得其成员的同意, 还需结合具体情况进行讨论。

第三, 土地承包经营权退出与土地集体所有制的完善。目前“三换”实践中的永久退出和退出换保障两种方式均涉及到集体经济组织成员的变化。内江经验中, 农民只退出土地承包经营权, 但并不影响其对宅基地、其他集体资产的分配, 也不影响其选举权、投票权的行使。这意味着同一集体中, 不同的资产可以对应不同的成员。但是, “三权分置”明确了农村土地所有权是由集体的所有权与集体成员的土地承包权共同构成的[35], 农民凭借其集体经济组织成员的身份获得土地承包权。这意味着作为集体成员的尚未退出土地的农户, 有权要求分配其他农户退出的土地或分配这些土地所产生的新收益。另外, 土地承包经营权的整体退出, 土地所有权中由集体成员持有的所有权全部归还集体, 此时农地所对应的集体已没有成员, 土地集体所有应如何表达, 是土地承包经营权退出需要回答的问题。

3 进一步讨论:土地承包经营权退出后的路径选择

如果未来土地承包经营权退出继续发展, 被退出的承包土地如何处理是集体必须要面对与解决的问题。按照农村集体承包土地市场的范围进行分类, 两种可能的处理方式为:土地市场封闭运行和土地市场开放运行。

如果农村集体承包地市场封闭运行。土地集体所有制是村民小组、行政村或乡集体范围内成员共同拥有土地的一种制度[36], 农民凭借其集体成员身份有权利获得承包土地。土地市场的封闭运行意味着被退出的承包土地, 只能由原本就具有该集体土地承包经营权的农户获得。这一方式的优点是, 避免了重新认定土地共有成员带来的麻烦。因为从成员权的初始配置方式来看, 成员资格与承包权都是不能通过买卖获得的, 被退出的土地由原有成员买入, 集体组织没有发生改变, 成员仍符合集体所有制的内涵。在此基础上, 被退出的土地承包经营权是由部分成员获得还是由集体平均发包亦或是直接由集体统一经营, 需由集体依自身情况决定。但是市场封闭运行的情况较适合土地退出发展的中期阶段, 因为有足够的农户依旧留在集体是保障土地可在集体内部“消化”的条件, 当集体退出承包地情况普遍后, 可能会出现退出土地无人承包、集体仅剩个别农户无法管理大量土地的情况。

如果农村集体承包地市场开放运行。在现有的成员不愿意承接退出的土地, 那么当现有的成员不愿意承接这部分承包地或存量集体成员几乎消失的情况下, 也许需要开放农村集体承包地市场。不对承包地购入者的身份进行限制, 而是通过限制土地所有者的权利变相的对土地使用者进行限制, 即该土地仅能用于农业生产, 不能低度利用或转作非农用途。此种方式需要解决的关键问题成员的认定。土地市场开放运行意味着承包权和户籍脱钩, 这和目前普遍实行的成员权认定方式是相冲突的。继而需要回答的问题是通过购买获得的“承包土地”与依靠集体成员身份获得土地承包经营权而分到的承包地是否需要区别对待。此时更应强调的是土地的财产权, 即只要承包土地是通过合法途径获得的, 都应该受到法律的保护。集体内部的土地承包是有期限的, 十九大已明确提出本轮承包三十年到期后再续三十年。

在此基础上, 购入“承包土地”的人, 是否有机会在下一轮土地承包时直接分得土地, 份额怎样确定, 也就是说, 是否拥有与原有集体成员相同的土地承包经营权, 就成为需要讨论的话题。刘同山等[18]认为未来将有大量的农村人口“弃地进城”, 开放集体组织边界是必然趋势。郭熙保[4]曾提出土地承包经营权退出制度的建立, 需要结合相应的进入机制, 做到集体成员的双向流动, 可以在保障集体土地所有制不变的基础上使得集体可持续发展, 提高农地资源的配置效率。所以打破集体边界, 建立相应的新进入者身份的评价机制, 使其在未来承包中有权利享受成员权也许是可取的。

4 结论与建议

4.1 结论

在对于土地承包经营权退出相关文本的总结分析基础之上, 结合内江“三换”实践, 可认为目前“三换”实践是以土地流转为主, 真正实现了土地承包经营权退出的农户较为有限;部分农户的参与意愿不强烈、集体与区政府缺乏激励等都可能是内江土地经营权退出较少的原因;土地退出补偿标准、成本分摊等是推动土地承包经营权退出的关键, 这不仅与农民的权益息息相关, 也直接影响到承接方、集体、地方政府等多方的利益。

土地“三换”实际由土地承包经营权退出和土地经营权流转共同构成, 并主要以后者为主, 参与主体的积极性有待进一步考证。若要进一步推动土地承包经营权的退出, 还需要在保护农民利益的大前提下, 寻找各参与方都易于接受的补偿机制。集体经济本就薄弱、收益较少的集体难以支付的退出补偿, 需要地方政府提供相应支持。土地承接方也有可能因为远高于市场水平的土地租金而产生将农地用于非农业用途的激励, 这并不符合土地承包经营权政策提出的初衷。土地承包经营权退出中补偿规则的确定, 不应只注重保护退地农民的利益, 还需从土地退出后集体和承接方的利益进行考虑。并且可以考虑优先从有较强退出意愿的农户入手进行推进, 例如“土地换保障”的目标农户。

土地“三换”仅仅是土地承包经营权退出的初步尝试, 随着退出土地承包经营权农户的增加, 退出土地的收益如何分配, 集体成员减少后集体的存续, 退出土地的同时是否需同时退出宅基地等其他集体资产等问题均会随着土地承包经营权退出的持续推进逐渐显现, “三换”实践目前还未涉及此类制度设计问题。

4.2 建议

第一, 完善土地承包经营权退出制度可从三方面入手, 提高农民对土地承包经营权退出的接受程度和参与意愿、注重农民利益的同时也要注重对集体与承接方的利益保护、在现有实践经验的基础上引导制度设计使土地承包经营权退出与集体所有制相适应。

第二, 在现有农民退地意愿有限, 参与土地承包经营权退出积极性不高的情况下引导离农农民流转土地经营权, 也是促进土地资源高效配置的途径。集体可搭建离农农民和土地承接方的交流平台, 在吸引有经营实力的专业大户、合作社和龙头企业进入的同时, 也可有效保证农民流转土地经营权收益。

第三, 在集体成员认定的制度设计层面, 需为新进入者设计相应的成员身份认定机制, 包括初始承包经营权的获得、土地使用的限制、进入集体后的权利和义务等, 以应对土地承包经营权大量退出后集体需要新进入者进入的情况。

作者：王晓睿 钟晓萍 吕亚荣 中国人民大学农业与农村发展学院

作者简介： 王晓睿 (1992-) , 女, 山东济南人, 博士研究生, 主要从事农村土地制度研究;E-mail:[e-mail]; ; *吕亚荣 (1972-) , 女, 山东龙口人, 博士, 副教授, 主要从事农业经济与管理研究, E-mail:[e-mail]。;

基金： 国家自然科学基金项目 (71673289);