【期刊名称】 《重庆理工大学学报（社会科学）》设区的市开展地方立法面临的挑战及其应对【英文标题】 Study on the challenge and countermeasures of local legislation in the city with districts
【作者】 马俊【作者单位】 {副教授，硕士}，合肥市委党校理论研究室{副主任}【分类】 地方自治法【中文关键词】 设区的市；地方立法权；风险与挑战；立法能力
【英文关键词】 city with districts; local legislative power; risk and challenge; strategic choice; legislative ability
【文章编码】 1674-8425(2018)03-0111-08
【文献标识码】 A doi: 10.3969/j.issn.1674-8425(s).2018.03.013
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 111
【摘要】 修改后的《立法法》全面赋予设区的市地方立法权。这是深化地方改革、扩大地方自治权的必然要求，也是增强社会活力、促进经济社会发展的客观需要。但由于此次大规模赋权中，立法机关在系统性、整体性、协同性和前瞻性等方面考虑得不够充分，加之立法解释的滞后性和相关配套制度的欠缺，使得地方立法权主体扩容面临着诸多风险与挑战。这些风险与挑战主要体现在设区的市的立法权限范围、立法能力、地方保护主义和部门利益法制化三个方面。新形势下，加强和改进地方立法工作，需要充分发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用，厘定设区的市的地方立法权限范围，加强设区的市的立法能力建设，加强省、自治区人大常委会的立法指导、监督，建立健全对设区的市的地方立法权的定期评估制度。
【英文摘要】 The revised legislation law gives full scope to the local legislative power of the cities with districts. This is an inevitable requirement for deepening local reform and expanding local autonomy, as well as the objective need to liberate and strengthen social vitality and promote the economic and social development. However, because the systematic, holistic, collaborative and forward-looking thinking of the legislature is not very thorough, coupled with the lag of legislative interpretation and the lack of the relevant system, this massive empowerment makes the expansion of the subject of local legislative power face many risks and challenges. These risks and challenges are mainly embodied in three aspects: the scope of legislation, the legislative ability, the local protectionism and the legalization of departmental interests. Under the new situation, in order to strengthen and improve the local legislative work, we should give full play to the leading role of local people’ s congresses and their standing committees in local legislation, clarify the local legislation scope, strengthen the legislative ability building of the cities with districts, strengthen the legislative guidance and supervision of the standing committees of the provinces and autonomous regions, establish and perfect the regular assessment system on the local legislative power of the cities with districts.
党的十八届三中全会提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。此后，十八届四中全会又进一步提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”顺应这一改革趋势和经济社会发展要求，十二届全国人大三次会议对《立法法》进行了修改。全面赋予设区的市地方立法权，是本次修改的一大亮点。在《立法法》修改之前，我国共有49个“较大的市”享有地方立法权，即省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”。修改后的《立法法》全面赋予设区的市和自治州地方立法权，将享有地方立法权的主体扩至全国280多个设区的市、30个自治州以及东莞、中山、三沙等少数几个不设区的地级市。此次大规模赋权是深化地方改革、扩大地方自治权、增强社会活力的现实需要。但同时我们也看到，立法机关在系统性、整体性、协同性和前瞻性方面考虑得似乎不够充分，加之立法解释的滞后性和相关配套制度的欠缺，使得地方立法权主体扩容面临着诸多风险与挑战，这一问题亦值得深入探讨和持续关注。 一、设区的市开展地方立法面临的风险与挑战 (一)设区的市立法权限范围问题 修改前的《立法法》对“较大的市”地方立法权限范围的规定是一种反面排除式的规定，即“较大的市”制定的地方性法规只要不落入法律保留的范围之内且未违反上位法即可{1}。关于法律保留的事项主要体现在修改前的《立法法》8条所规定的只能由法律设定的事项，包括“国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；犯罪和刑罚；诉讼和仲裁制度”等9项具体事项以及1项兜底规定——“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。而修改后的《立法法》对设区的市所享有的地方立法权之权限范围采取了一种正面列举式的规定，即《立法法》72条第2款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”对这条规定如何理解，就衍生出如下问题。 1.《立法法》个别条款的表述不够严谨。《立法法》修订通过之后，围绕着72条第2款的“等”是 “等内等”还是“等外等”就存在着争论，使得地方立法权限范围存在着较大的被误解的可能。笔者认为，从立法原意以及逻辑上讲，这里的“等”只能是“等内等”。如果说是“等外等”，那就根本没有必要单独列出“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的具体内容，只需要将原《立法法》63条第2款的规定直接保留就可以了[1]。此外，修改后的《立法法》第72第6款规定“较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效”，也可以佐证“等内等”的理解。我们认为，既然立法者的原意是将地方立法权的范围统一限缩为这三个方面，那就不应当用“等”字，以免产生歧义。在涉及“地方立法权限范围”这样的重大事项上，要尽量避免使用有可能引起误解或歧义的文字表述。 2.“较大的市”地方立法权限范围相对缩小。修改后的《立法法》72条第2款规定：“设区的市的 人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”第72条第6款同时规定：“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”对比这两款规定，《立法法》修改后，“较大的市”地方立法权范围被局限在“城乡建设与管理”等三个方面；“较大的市”之前制定的除这三个方面之外的地方法规继续有效。若以后这些地方随着经济社会发展需要修改地方性法规，较大的市是否有权修改？《立法法》并没有明确。而这49个较大的市大多是经济社会发展程度较高的城市，这些多年前就享有地方立法权的较大的市，其相当部分的地方立法权需求超出了《立法法》所限定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面。例如，福州市“现行有效地方性法规62件，其中涉及城乡建设与管理的地方性法规共计34件，占总数的55%；涉及环境保护及历史文化保护的地方性法规均为3件，各占总数的5%；涉及其他事项的地方性法规为22件，占总数的35%”{2}。 3.对“城乡建设与管理”等概念内涵和外延没有明确、统一的界定。根据修改后的《立法法》，设区的市只能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的事项制定地方性法规。这里的“城乡建设与管理”的范围非常宽泛。仅仅从字面上理解，城乡建设与管理包括城乡建设与城乡管理；城乡建设包括城市建设与乡村建设，城乡管理包括城市管理与乡村管理。同时，“建设”与“管理”也都是很大很宽泛的概念。《现代汉语词典》对“建设”的解释是“创立新事业，增加新设施”；对“管理”的解释是“负责某项工作使顺利进行”。“环境保护”的涉及范围也是很宽广的，根据现行《环境保护法》2条之规定，“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。可见，修改后的《立法法》确定的这三个方面的地方立法权限，可以说是“一个大筐加上两个中筐”。由于“城乡建设与管理”等概念过于宽泛，设区的市尤其是新增加的230余个设区的市，在拿到了地方立法权的“一个大筐加上两个中筐”之后，就可以把一些超出立法权限范围的内容都装进“大筐”中去。在实践中，受经济社会发展水平、立法技术、立法能力、立法观念等多种因素的影响，加之上级人大常委会在面对数量大幅增加的设区的市报批的地方性法规时，可能出现审批人员力量不济以致把关不严、标准降低的情况，这就很可能导致新增的设区的市在行使立法权时出现立法重复、立法乱作为等现象，致使立法质量低下、立法机关威信下降。 (二)立法能力问题 立法是一门具有很强的专业性、逻辑性和系统性的工作，“它要求规范的书面语言表达能力、严密的逻辑构造能力、在法律价值冲突时的衡平能力、对整个法律体系的理解和具体规范的领悟能力等”{3}。地方立法机关及其人员的立法能力直接影响和决定着地方立法的质量。通常来说，立法者的综合素质能力(包括思想政治素质、立法技术和业务素质，科学立法、民主立法的意识等)高，就可以制定出良法；反之，则很可能制定出平庸甚至低劣的法。地方立法质量不高通常表现为：法规的具体条款和内容简单重复上位法的规定；抄袭同级其他地方的同类事项立法；对社会现实的具体把握不够准确；缺乏可操作性；体系、结构上有缺陷，文字表述不准确等。 目前全国共有288个设区的市[2]，立法人才地域分布良莠不齐，人才现状和人才储备不容乐观，在一定程度上影响和制约了地方立法的质量。此处以中部省份山西省的晋中市为例，该市在行使地方立法权方面面临的突出问题是机构设置和人员配备不到位：一是人大及其常委会的机构设置尚未完全理顺，协调编制部门难度较大{4}。晋中市人大常委会原设有法工委，通过省人大的大力协调，省编办下文批复同意设立晋中市人大法制委，但与法工委实行一个机构、两块牌子，法制委主任由法工委主任兼任。法制委和法工委职能、地位不同，前者是人大的机构(专门委员会)，后者是人大常委会的内设机构，实行一个机构、两块牌子显然不妥。而且，该市人大尚未设立内务司法委员会。目前法工委既承担立法工作，又承担司法监督工作，势必分散立法精力。二是政府序列立法能力不足。“政府法制部门和政府组成部门法制机构在地方立法中承担着重要任务。晋中市政府法制办原先为正处级建制，在上一轮机构改革中，正处级建制被撤销，仅保留四个科作为办公厅的内设科室，由法制办原综合科挂市政府法制办牌子。涉及立法的住建、城市规划和管理、文化、环保、食药等部门，虽然都设立有法制机构，但专业人员缺乏，立法能力严重不足。”{4}在中西部地区的一些设区的市，这种机构设置和人员配备不到位的问题并不是个例。2016年10月底，中国政法大学发布了《中国法治政府评估报告(2016)》，从该报告中关于全国100个城市法治政府评估得分总排名来看，前50名中，东部城市有33个，中部城市有11个，西部城市有6个；不及格的城市一共有12个，以中西部城市为主，其中河南3个，新疆2个，山西、河北、吉林、辽宁、云南、西藏、黑龙江各1个{5}。该报告虽然是评估政府法治建设状况的，但政府的机构设置和制度建设(包括规章和规范性文件制定)也必然在一定程度上反映出该地区总体立法与制度建设的能力状况。该报告的评估结果也印证了这一点，中西部地区的一些设区的市的立法能力亟待增强。 (三)地方保护主义和部门利益法制化问题 地方立法权主体扩容，对于发挥地方的主动性和积极性有着重要意义，但它是一把双刃剑。在地方立法主体大规模扩容之后，获得地方立法权的设区的市增至288个，再加上30个自治州和5个不设区的地级市，总量已经达到323个，这就大大增加了地方保护主义和地方利益法制化出现的概率。而事实上，原来只有49个较大的市享有立法权时，这一问题就已经显现。在社会主义市场经济条件下，同一省的不同城市之间甚至不同省份的同一量级的城市之间(例如省会城市之间、同处东部沿海的中等城市之间等)通常都会存在着经济(最突出的是招商引资)、文化、人才等方面的竞争。而经济、文化、人才等方面的竞争和博弈通常又与城市形象、城市影响力和美誉度、地方官员的政治前途等有着密切联系。在这种复杂而激烈的竞争环境中，获得地方立法权之前，地方保护主义大多以“红头文件”“土政策”等形式表现出来，往往容易触碰法律的底线(例如我国《反垄断法》设专章明确禁止行政垄断){1}。在设区的市均拥有地方立法权之后，地方保护主义和部门利益保护就可能在地方法规、规章中得以合法化。与执法和司法相比，立法行为对社会的影响更广泛、更深远，地方立法权力若被滥用，必将损害全国统一、开放、竞争、有序的市场体系，损害国家法制的统一和中国特色社会主义法治体系的构建，需要特别引起重视。 二、加强和改进设区的市地方立法工作的策略选择 (一)充分发挥设区的市地方人大及其常委会在立法中的主导作用 为了适应全面依法治国的需要，修改后的《 ······ {2}林依标.关于设区市人大立法实践问题研究[J].人大研究，2016(7)：33-37. {3}申友祥.下放立法权之后需着手解决三问题[N].人民法院报，2014-10-23(002). {4}坚持立法能力和立法质量并重积极稳妥推进地方立法工作[EB/OL].(2016-09-18)[2017-05-16].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997517.htm. {5}中国政法大学法治政府研究院.中国法治政府评估报告(2016)[M].北京：社会科学文献出版社，2016：7. {6}杨成.在理想与现实之间：地方立法中的公众参与[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2018(1)：111-118. {7}关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究[EB/OL].(2015-09-24)[2017-05-18].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/24/content_1947167.htm. {8}高程.省人大常委会确定今年立法计划[N].安徽日报，2017-04-07(002). {9}马俊.地方法治政府建设指标体系研究——以合肥市为例[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(3)：92-99. {10}张琼.立法评估完整性研究及建设路径[J].宏观质量研究，2016(2)：102-110. {11}张三鑫，汪全胜.地方立法的立项论证探讨[J].重庆社会科学，2017(10)：60-66. ©北大法宝：(www.)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料，正式引用法规条文时请与标准文本核对。
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯：如何快速找到您需要的检索结果？ 法宝V5有何新特色？ |
|
|
