2020年后扶贫开发政策转型研究

摘 要：2020年后,深度贫困区域、支出型贫困群体和持久性贫困人口将会成为扶贫开发新的目标群体。在扶贫开发目标上,应以农民增收富裕为贫困人口基本目标,以基本实现农业农村现代化为贫困区域发展目标,以持续发展确保脱贫不返贫为贫困户永久目标。在扶贫开发政策上,要坚持产业扶贫与乡村振兴战略相衔接,坚持扶贫开发与城乡融合相贯通,坚持强化外部支持与提高农民自我发展能力相结合。建立起政府、社会、农户参与联动的持续脱贫机制,确保贫困户脱贫、贫困村退出、贫困县摘帽后实现可持续发展。

一、引言

改革开放以来，中国政府立足国情，依据贫困现实，开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助和社保兜底等一系列措施，扶贫开发工作取得了历史性成就。按照现有扶贫标准，根据国家统计局数据显示，2012～2018年6年间，我国农村贫困人口从9899万人下降到1660万人，年均减少1373万人，贫困发生率也由10.2%下降至1.7%。2020年后中国绝对贫困人口的数量和比率会更进一步下降，但并不意味着贫困的完全消除，相对贫困、多维贫困将成为贫困主要表现方式，中国扶贫开发的重点和方向将会发生根本性转型，这就要求我们提前谋划2020年后扶贫开发政策，以便更好地指导实践。

学术界对2020年后中国扶贫开发政策已有关注。谷树忠(2016)认为，2020年之后的贫困问题应从经济、社会、生态等多个方面来进行综合考虑。[1]牛胜强(2018)提出，在2020年后，贫困标准需要进一步补充与完善，不能仅仅局限于经济角度，而是要更多地从民生角度加以衡量。[2]李小云、许汉泽(2018)亦认为，2020年后新的农村扶贫战略要考虑城乡一体化开发与社会公共服务一体化。[3]张琦(2016)从理论上阐述了贫困退出机制，并将河北、甘肃和贵州三个省份的贫困机制实际情况进行总结对比，发现在构建贫困退出机制时既存在共同的参考依据，又在推进进度与实施内容等方面有所差异。[4]徐曼(2019)指出，在帮助贫困户脱贫的过程中，要注重脱贫的可持续性，不仅要实现贫困户的脱贫，还要使其致富。[5]

综上所述，已有的研究探讨了贫困内涵、减贫治理战略以及创新反贫困政策等问题，但鲜少有对2020年后扶贫开发对象和标准、扶贫开发政策运行机制、扶贫开发保障体系等系统的理论研究。本文沿用农户需求———政策供给分析框架，借鉴已有研究成果，探索2020年后扶贫开发的内涵及特征，揭示扶贫的静态和动态标准，在调研基础上，提出2020年后中国贫困治理机制和治理结构，构建城乡融合的多维度扶贫政策体系和保障体系，为国家相关部门制定2020年后扶贫开发政策提供决策参考。

二、2020年后扶贫开发政策目标选择(一)2020年后扶贫开发基本特征

2020年是我国步入全面建成小康社会之年，根据现有扶贫标准测算，2020年将实现贫困人口的全部脱贫。原有的扶贫开发即将进行转型，总的来说主要包括以下3个基本特征:

1．从主要消除绝对贫困向缓解相对贫困转变。

十九大报告中指出:中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2020年之后随着贫困人口的全部脱贫，绝对贫困将不复存在，并且由于各个地区之间、城乡之间的经济发展水平不平衡，贫困的标准将不再统一[6]，贫困的概念将由绝对转为相对，扶贫政策亟需实现由以发展经济为主向经济发展与均衡分配衔接的“发展型社会救助”[6]转变。

2．从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变。

随着农村普遍的绝对贫困问题得以较好的解决，单纯地从收入角度、运用恩格尔系数值来衡量农村实际贫困情况显然是片面的，机会缺失与能力发展问题不容忽视。2020年之后，中国农村的贫困问题将不再是解决自身温饱、维持基本生存问题，而是从个人发展角度，解决包括教育质量、医疗水平、农村公共服务等方面的发展需要。基于此，2020年后的扶贫开发要进一步增加贫困群众主体地位的政策供给，从产业帮扶、教育提升、医疗保障、社会保障、人文建设等多个角度建立扶贫体系，保证贫困户的发展权、安全权、选择权等“民生权利”。

3．从重点解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。

国家统计局数据显示，2018年，我国城镇人口为

8.3亿人，乡村人口为5.6亿人，城镇化率为59.58%，但因为劳动力的大量转移，我国仍存在2.41亿人的流动人口，导致人户分离。现有的城乡分离的扶贫制度无法扶持人户分离的贫困人口，一是城乡扶贫标准不统一，二是城乡扶贫体系和扶贫措施不一致，这就导致人户分离人口反贫困治理的真空，因而迫切需要构建城乡融合的扶贫体系。

(二)2020年后扶贫开发政策基本原则

2020年中国将全面建成小康社会。扶贫开发政策要更注重深度扶贫、防止脱贫户返贫、阻断贫困户代际传递，构建专项、行业、社会互为融合的扶贫体系，实施政府、社会、农户参与联动的脱贫机制，保证贫困户、贫困村和贫困县实现脱贫后的可持续发展。

1．坚持产业扶贫与乡村振兴战略有机衔接。

乡村振兴与产业扶贫是内在统一的关系。农民收入问题是“三农”问题的核心，也是实现乡村振兴的根本任务和最终目标。因此要实现乡村振兴，必须首先使农民脱贫，持续增加农民收入。产业兴旺是实现农民收入持续增加的必由之路，因而实施好乡村振兴战略，必须先打好产业扶贫攻坚战。产业扶贫是实施乡村振兴战略的重要内容，乡村振兴是促进产业兴旺的必要路径。

2．坚持扶贫开发与城乡融合发展有机结合。

2020年，我国将走向更高水平的城乡一体化发展，随着城乡深度融合，城乡之间的教育、医疗、养老、就业等开始协调发展，这就要求我们谋求城乡贫困标准统一。减贫对象除了农村贫困人口、城镇贫困人口，也应加入城乡之间人户分离人口;减贫战略重心也需从原来的农村减贫为主转移为农村与城市减贫并重、共同融合推进，培育城乡融合的多维性贫困治理机制和贫困治理结构。

3．坚持外部支持和农民自我发展能力提升有机统一。

面对2020年后多维性相对贫困，既要在贫困治理中发挥政府的主导作用，又要动员和吸收社会力量协同发力，在建立政府、企业、社会组织多主体参与的外部输血体系的同时，要提升贫困农民的自我发展能力，发掘贫困农户自主脱贫的动机，充分尊重农民意愿，以实现其自我价值与社会价值为目标，增强贫困地区与贫困农户造血功能，提高贫困群众的可持续脱贫能力和获得感。

(三)2020年后贫困治理的目标

2020年后，低于现有贫困标准以下的绝对贫困人口基本脱贫，但是相对贫困仍然存在。针对相对贫困的存在，2020年后中国贫困治理的目标和任务需要进行相应的调整。贫困治理的根本任务需要与我国社会的主要矛盾相适应，即与当前我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾相适应，因而中国贫困治理的根本任务应着眼于缩小并解决城乡之间、区域之间以及农民内部收入不平衡不充分，实现全社会共同富裕。2020年之后，中国贫困治理应以农民增收富裕为贫困人口基本目标，以基本实现农业农村现代化为贫困区域发展目标，以持续发展确保脱贫不返贫为贫困户永久目标。到2025年，农民收入水平不断提升，教育、医疗、住房“三保障”水平不断提升，农村贫困户的生活幸福指数显著提升。[7]随着贫困地区发展的活力和动力增强，贫困户与非贫困户、贫困区与非贫困区之间的收入差异得以缓解、公共服务基本实现均等化，城乡居民最终走向共同富裕。到2035年，城乡差距、区域差距、行业差距、农民内部差异不平衡矛盾极大缓解，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的差距进一步缩小，并最终实现共建共享的共同富裕。

三、2020年后扶贫开发对象及标准确定(一)扶贫开发标准确定

在2020年实现如期脱贫的前提下，扶贫标准应综合考虑国家经济社会承受能力，从缩小城乡之间、区域之间、农民内部之间发展不平衡视角，在充分实现农村居民从事正常社会活动所需要的生存需要的基础上，推进农村居民适当的发展需要和适度的享受需要。

生存需要不仅要吃“饱”，更要吃“好”，吃得健康;不仅要日常衣被不缺，还要穿新穿暖;有房可住，实现“安居梦”，并有必需的家具、通讯器材、家用电器及音像设备等基本的生活设施。发展需要确保农村家庭适龄儿童上学率，不因贫困而辍学;有一定的医疗保健支出，生病有院可住，有药可吃，不因病返贫、因病致贫;2020年后还应将农村一般社会成员适当的发展需要(包括文化、体育、交通、通讯及信息服务、就业培训等)和适度享受需要(休闲、娱乐、旅游以及文化等“健康快乐”)纳入扶贫内容中。

在制定扶贫政策时，应该选择“恰当”的扶贫标准。目前国际上并没有统一的扶贫标准，比较常见的确定扶贫标准的方法有3种:一是国际上通行的恩格尔系数法(联合国规定恩格尔系数59%以上为绝对贫困类型，50%～59%为温饱类型，40%～49%为小康类型，20%～40%为富裕类型，20%以下为极度富裕型)。确定农村扶贫标准，假定农村非贫困人口恩格尔系数为0.4，倒推出新的农村扶贫标准=小康水平的基本食品消费支出/0.4。二是参照经济合作与发展组织将上年农村居民人均纯收入的一定比例直接作为当年农村扶贫标准。三是借鉴新加坡每年按收入最低的20%住户确定贫困人口进行帮扶的经验，可按农村居民总人口10%(多数国家的扶贫规模都在总人口的10%以上)确定新的扶贫标准。应该强调的是，上述方法确定的扶贫标准因出发点不同会有差异，可在对比基础上根据实际情况具体灵活选择采纳不同方法。[2]

(二)重新确定扶持对象

在由绝对贫困向相对贫困转变背景下，2020年后扶贫开发对象需重新确定。大体上包括:一是针对“重点贫困地区”的进一步倾斜政策;二是针对阻断贫困代际传递的内源性扶贫政策;三是针对脱贫达标最困难群体(五保户、低保户等无劳动能力群体)的救济兜底政策。

1．贫困县摘帽后，扶贫重点放在深度贫困地区。

随着扶贫开发的推进，2020年后贫困县只剩下少数深度贫困地区，国家扶贫工作的重点由面上的集中连片转变为零散分布的深度贫困地区和深度贫困乡村。深度贫困地区和深度贫困乡村的确定应该分别由省级政府和县级政府根据相应的扶贫指标如人均可支配收入、当地基本公共服务水平、贫困发生率等自行确定，并进行相应的政策帮扶。

2．贫困户脱贫后，特别关注因学、因病、因残导致的支出型贫困群体。

因学、因病、因残致贫是造成贫困户贫困的三大主要原因。因学致贫是指家庭收入无法支撑越来越高的教育成本而导致的家庭贫困现象。对于所有居民尤其是贫困居民的子女来说，教育是使其提升自我发展能力，防止贫困代际传递的重要举措，因而对于因学致贫的贫困群体，国家应给予相应的助学补贴。因病致贫是指家庭成员的医疗支出费用超出家庭收入而导致的贫困。因病致贫的贫困户一部分原因是没有相应的医疗保险而导致无法支付高额的医疗费用，一部分是所发生的疾病尤其是慢性病并不在报销范围内，家庭只能长期支付全额费用。由于疾病的不可预测性和突发性使得因病致贫的问题将长期存在，因而对于因病致贫的这部分群体应给予报销比例上的调整并做好相应的防止返贫的应对措施。2018年，中国残联统计数据显示，我国因贫致残的人数下降至169.8万人，这部分群体与其他贫困群体相比，在就业上存在一定障碍[8]，为了防止这部分群体返贫，需要更多地进行残疾人职业技能培训。

3．贫困人口脱贫后，更加关注老幼病残等持久性贫困人口。

农村贫困孤寡老人、因酒因赌致贫及“懒汉”群体、贫困残疾人收入和消费都低于贫困标准，属于持久性贫困群体，这一群体在脱贫过程中难以享受产业扶贫政策和就业扶持政策，存在救助政策定位困难、实施难以到位、返贫风险大等特征。根据国家统计局的数据，2018年我国60周岁以上人口为24 949万人，占总人口比重的17.9%，其中65周岁及以上人口为16 658万人，占总人口比重的11.9%，我国早已进入老龄化社会。与城市人口相比，农村老龄化程度更加严重。2017年人口变动抽样调查数据显示，农村60岁以上老年人人口占农村总人口的19.92%，与城市人口老龄化的15.36%相比增加了4.56%，且农村老年人口中65岁以上居多，占农村人口的13.22%。随着农村劳动力的不断外流和城市化率的不断提升，农村空巢老人、孤寡老人不断增多，其贫困发生率也很高，是2020年后需要重点关注的贫困群体。从性别比例看，我国2018年男性人口约为7.14亿人，女性人口约为6.82亿人，总人口性别比为106.64(以女性为100)。特别是农村地区，青年女性外流数量越来越多，单身男性数量有上升趋势。单身男性很容易染上懒惰、酗酒、赌博等恶习，使得这部分群体首先陷入思想上的贫困，养成不求上进、得过且过的心理，其贫困状况难有改观。

四、2020年后扶贫开发政策体系构建

基于地域资源环境的差异、经济发展的阶段、特殊人群的特点以及城乡融合的进程等多方面因素综合考虑，站在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展的社会主要矛盾视角，从集区域式、精准式和城乡融合等多个维度构建2020年后扶贫开发政策体系。

(一)深度贫困地区实施乡村振兴与脱贫攻坚衔接政策

2020年后扶贫开发政策的制定需与乡村振兴战略相结合。脱贫攻坚是乡村振兴的一项重要内容，也是乡村振兴战略得以实施的重要前提。2020年后根据乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，以深度贫困地区为主战场，以坚持农业农村优先发展为主线，以率先实现农业农村现代化为主题，充分利用各方面资源和发挥贫困地区后发优势，迅速迎头赶上发达地区，把提高脱贫质量放在首位，将扶贫开发融入乡村振兴战略之中，建立可持续的农村减贫长效机制，为贫困地区脱贫攻坚和乡村振兴提供更加坚实的基础支撑，实现由脱贫向振兴转变，为脱贫攻坚和乡村振兴注入新动力。

1．突出扶贫特色产业提升，把贫困地区脱贫与产业可持续相结合。

深度挖掘农业多功能性，以竞争力的高低为尺度选择生产项目，建设“粮食安全-结构转换”、“产业多元-绿色发展”联动发展机制，结合食物消费升级，促进农业转型，注重农业产品的质量、品牌，生产“三品一标”(无公害、绿色、有机和地理标志)农产品，发展一批名牌产品和驰名商标，增加优质农产品供给。将农业从原本单一的第一产业拓展到第二第三产业，延伸农业产业链，结合贫困地区特有农业资源和农村特色风情发展农村旅游，结合互联网技术的运用发展农村电商等新产业，推动一二三产业融合。

2．牢固树立和践行绿色发展理念，把生态保护与绿色发展有机结合起来。

2020年后，我国经济发展转型，坚持绿色、可持续的发展理念，进行产业结构的升级。因而贫困地区需要在生态环境容量和资源承载能力制约下发挥其特有的资源优势，发展优势特色产业，全面加强农业面源污染防控，推进农业绿色发展。大幅度提高养殖废弃物综合利用率、化肥农药有效利用率、农作物秸秆综合利用率以及农田林网控制率等，努力实现“一控两减三基本”的目标，使贫困地区能够在绿色生产和发展的条件下获得相应收益。

3．全力推进农业转型升级，构建现代农业“三大体系”。

根据各地区以及农户家庭自身禀赋条件引导农户种植适宜的经济效益较高的农产品、改进种植方式以及正确选择外出务工的地点和职业等，既要提升贫困农户的农业收入，也要提升其非农收入，促使农民收入稳定增长。构建一二三产业高度融合的现代化产业体系，贯彻绿色发展、低碳高效的原则，以增加农民收入和为贫困户形成产业帮扶为目标提供产业支撑。构建高产出、低能耗的高效率生产体系，在农业生产(加工)机械不断创新、农产品优良品种不断培育、农业人才不断增加的基础上，充分运用现代先进技术，不断延伸农业产业链、价值链和供应链，促进“三链”转型升级。以资本为纽带、适度规模经营、城乡要素流动，推动新型经营主体多元合作发展，解决农民工在城市的社会保障、医疗保障问题，让广大农民依靠自身努力彻底走出贫困。进一步从推进农村集体产权制度改革，加大土地承包权永久性退出探索力度等方面拓宽农民财产性收入增加的渠道。

(二)支出型贫困群体实施城乡融合一体化发展政策

深化户籍制度改革，缩小农村居民与城市居民在医疗、教育、住房等方面的差距，促进城乡居民医保、社保一体化，通过教育和健康扶持积累和提升人力资本，辅之信贷政策来提升一般贫困人口向上流动的可行能力，构建城乡一体的贫困救助体系。积极面对大量农村居民的城市化，解决好农民市民化过程中可能存在的民生问题，尤其是一部分退出土地承包的农民贫困问题，健全城乡救助制度的一体化建设。完善农村基础设施建设，保证城乡之间要素的顺利流通，建立健全城乡融合发展机制[8]，推动工业化、信息化、城镇化以及农业现代化的四化同步互动发展，推进工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系形成，实现社会生产力的跨越式发展。

1．向人力资本投资，阻断贫困的代际传递。

优化学校空间布局，在县域内统筹推进城乡义务教育一体化，促进城乡义务教育的均衡发展，公平配置教育资源，扩大优质教育资源覆盖面，统筹乡村幼儿园、小规模学校、寄宿制学校、完全小学、初高中等布局，保障适龄儿童就近接受义务教育的权利。积极发展深度贫困地区学前教育。学前教育是儿童时期智力发展的关键，尤其是贫困地区，由于师资的欠缺和家长的认知缺陷，学前儿童无法得到良好的学前教育，因而应科学规划幼儿园布局，创造贫困区学前儿童入学条件。强化农民工的技能培训，加大对农民职业培训的补贴，为农民工提供社会保障体系，增强脱贫人口自我发展能力和内生发展动力，稳步提升贫困人口的综合素质和发家致富能力，防止各种返贫现象的出现。

2．丰富农民生活，全面提升贫困地区文化建设水平。

经济的发展是为了保障满足居民基本生存的需要，不断提升其物质生活条件，在物质需要得到满足之后，人们的精神需求也需要极大地丰富和满足。贫困地区居民受教育程度普遍较低，为了加强其文化教育，提升文化水平，应进一步完善贫困地区公共文化设施网络，增加农村图书馆和读书室，建立农村文化交流中心，根据农村生产、生活的基本特征，鼓励引导农户进行农业生产、畜牧养殖等方面书籍的阅读，做到理论与实践相结合。

3．加快覆盖城乡的分级诊疗制度建设，改善贫困地区医疗健康服务能力。

按照市、县、乡三级制度加强三级医院与县级医院、县级医院与乡镇卫生院(社区卫生服务中心)之间的远程诊疗信息系统建设，从普通门诊到重大疾病、从确诊到后期治疗，做到城乡之间医疗沟通无障碍，节约治疗时间。同时，扩大农村居民新农合的覆盖范围和报销比例，完善异地报销制度，切实提高农村居民医疗保障服务，减少因病致贫、因病返贫的发生率。按照“生态宜居”的要求，还原乡村的绿水青山，提高农村居民生活质量，减少因环境而导致的发病率，保证农村居民身体健康，对农村生活垃圾、生活污水、牲畜粪便、农村附近工厂的废气、废水和排放物等进行大力度治理。

(三)持久性贫困人口实施精准滴灌式扶贫政策

开发式扶贫的方式适用于大部分具有劳动能力、能够自力更生的贫困群体，但是也有一部分贫困户丧失劳动能力，缺乏自我“造血”条件，针对这部分持久性贫困群体只能实行精准的滴灌式扶贫政策。丧失劳动能力的贫困群体包括农村孤寡老人、因病因灾而导致的丧失劳动能力的群体以及先天性残疾人等。滴灌式扶贫政策需要就以上贫困群体的不同特征分别进行精准的救济式扶贫，确保其能够解决基本温饱问题。

1．积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。

探索可持续的家庭和社会共同养老的模式，建立健全农村留守老人关爱服务体系。形成留守老人的一部分原因是其不适应城市生活，有着浓厚的“恋乡”情结;另一部分原因是家庭内部的分工，为了帮助儿女分担重担，替儿女照看孩子，使得农村老人的生活负担加重。对于这部分有子女的生活困难的留守老人，除了政府正常的养老补贴和贫困补贴外，需要其子女履行经济赡养的义务，并鼓励子女增加回家次数，给予老年人精神上的慰藉。而对于农村孤寡老人来说，则需要加大关爱力度，经济上增加养老补贴，生活上村委会需建立农村留守老人关爱巡视探访制度，定期探访留守老人，也可与社会志愿服务合作，提供精神或物质上的帮助。

2．解决因病因灾致贫返贫。

健全城乡医疗保障制度，增加重大疾病医疗的报销比例和报销范围，加强地方疾病防控力度，从预防和治疗两个方面有效解决因病致贫返贫的问题。普及农业保险和养殖保险，增加保险品种，提高保险额度，在动植物疫病防控方面加强社会化服务，提高农业生产或牲畜养殖的防灾抗灾能力。鼓励居民购买财产险、个人意外险等商业保险，提高居民防患于未然的意识，增加居民的抗风险能力。对于已经遭遇重大困难的家庭，政府需成为贫困户“最后的安全网”[9]，予以经济上以及精神上的紧急救助，防止其产生重大心理创伤。

3．解决残疾人贫困。

提高残疾人社会福利待遇，专设残疾人服务通道和服务设施，继续完善困难残疾人低保，扶持和发展慈善事业等社会救助政策和困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴等保障制度。将残疾人康复费用纳入医疗保险报销范围，减轻残疾人康复费用支出负担。鼓励社会大众共同关爱残疾人群体，建立社会公益性的残疾人关爱组织或基金机构，综合考虑残疾人劳动能力、文化水平等方面的要素，免费为其提供相应的就业创业培训，在其就业创业时为其开通绿色通道，帮助其实现自我价值。[8]

五、2020年后扶贫开发保障体系

2020年全面建成小康社会，意味着我国按照现行标准，绝对贫困将终结，但相对贫困、支出贫困、多维贫困将长久存在，为此，贫困治理需要具有可持续性，应长期有效地帮助贫困群体稳定脱贫。针对当前碎片化的贫困治理状态，2020年后扶贫开发政策的制定及实施需要有完善的制度支持才能有序高效地推进，需要有可持续的投入体系保障，需要有一批素质过硬的人才队伍去实施，需要共建共享多元主体扶贫协调机制。

(一)构建扶贫开发制度保障体系

发挥政府调控职能，统筹力量，整合资源，强化要素支持，构建扶贫攻坚制度供给，培育贫困人口持续“造血”的能力，建立起可持续的脱贫机制。

1．多元主体共同参与扶贫合作治理。

在一个国家、一个社会中，扶贫并不是一方主体的责任，而是需要包括政府、企业、社会组织等多方主体的共同参与。政府除了制定直接有利于贫困户的经济补贴政策，也可通过减免有关扶贫捐赠的税收来鼓励社会各方参与到扶贫中来。企业在整个扶贫过程中也应承担起相应的社会责任。一方面企业可以根据市场需求，在需要劳动力的时候，倾向于向贫困户提供岗位;另一方面企业要发挥其自身经济功能和优势，带动贫困县、贫困村发展产业，进行产业扶贫。社会组织具有公益性质，可以在募集资金、文化建设、科技推广等方面发挥作用。扶贫治理过程中，各方参与主体既要相互合作、利益共享，又要明确各自职责范围，不越位，也不缺位，共同推进贫困户脱贫。

2．加强基层社会组织建设。

充分利用基层社会组织的群众基础，发挥基层社会组织在扶贫开发中的作用，通过基层组织了解扶贫脱贫过程中的难点和重点，进行精准扶贫。加强基层社会组织的网络建设，通过基层网站、新媒体公众号等方式进行相关扶贫政策的宣传及公开资料的展示，提高居民的政策认知和认可度。推进集体经济组织发展，着力为社会参与可持续扶贫提供机会和条件，搞好基础设施建设，提高教育医疗等公共服务质量和水平。

3．推进城乡深度融合。

缩小城乡在教育、医疗、基础设施、公共服务等方面的差距，促进城乡一体化发展，解决人户分离人口的贫困认定和后期贫困补贴问题，保障流动人口的社会福利水平。鼓励资源要素向农业农村倾斜，引导返乡农民工创业，调动农民积极性，共同参与农业、农村的产业体系建设[10]，把农业产业链做精、做优、做强。

(二)构建脱贫人才保障体系

人是政策的制定者，也是政策的实践者。完善、健全的人才使用机制是决定扶贫开发工作成败的关键。农村、农业、农民区别于城市，具有其独特的风土人情，因而需要一支真正懂得“三农”、热爱“三农”的人才队伍。

1．倡导扶贫人才下沉，城乡资源共享。

倡导各行各业的专业人才、高校毕业生等走进贫困地区，既可作为基层公职人员为扶贫出谋划策，也可弥补贫困地区教育、医疗等方面人才的欠缺，但同时政府应为愿意留在贫困地区的人才提供经济、生活上的保障，使其在尽心扶贫的同时无后顾之忧。

2．优化人才引进政策，“留得住”和“引进来”相结合。

依照优惠政策积极引进各类科技人才，将科技人才留下来，利用科技人才的技术技能水平来改变贫困落后的面貌;利用科技人才具备的高文化素质水平来改变贫困地区落后的人员素质面貌;利用科技人才掌握的专业理论知识及实践经验为贫困地区出谋划策，发展适合当地的产业。

3．制定适合本地的劳动力返乡就业政策制度。

拓宽扶贫资金供给渠道，鼓励工商资本进入农村，打造“农村半小时就业服务圈”，积极推进农民返乡就业创业，为本地产业结构优化升级提供充足的劳动力资源。加快提升贫困地区公共服务水平，组织开展阳光工程、电商知识培训，进行有针对性的服务供给。全面促进就业流动，改善当地贫困环境，让有劳动能力且有劳动意愿的贫困人口有增长收入的机会。[10]

(三)强化可持续的投入保障体系

根据“统一规划、集中投入、渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功、形成合力”的原则，拓宽资金筹集渠道，整合各类扶贫资金，统筹使用，合理分配，提高资金利用率。

1．强化财政投入保障机制。

财政资金支出比例向农业领域倾斜，特别是农村公共服务、农业基础设施等方面的投入要不断加大;乡村人才引进政策方面的优惠力度也需要财政资金的支持;各地方政府债券发行与项目融资所得可用于扶贫开发领域。

2．拓宽扶贫资金筹集渠道。

鼓励政府与社会各方主体合作，充分发挥各主体的资源优势，盘活社会资金，共同助力乡村振兴与扶贫开发。扶贫小额贷款资金专款专用，允许农户以宅基地、土地承包权等作为抵押物进行贷款，拓宽农户贷款方式与贷款渠道。

3．提高扶贫资金的使用效率。

在扶贫资金的拨付及使用过程当中，协调好扶贫项目各部门的工作与职责，避免出现扶贫资金重复投入，造成资金浪费的现象。同时，有针对性地分配扶贫资金，杜绝不同贫困地区平均分配。要根据贫困地区的实际以及扶贫项目的状况分配资金，提高扶贫资金的使用效率。