饭岛涉：近代中国的卫生制度化进程

第一次世界大战以后，有关卫生事业的国际环境的变化，为中国卫生的制度化创造了契机。在这样的背景下，国民政府试图在推进国家建设的意义上，实现卫生的制度化。国民政府推进卫生制度化的背后所隐含的是，卫生事业的建设与国家以及民族的盛衰直接相关这样一种认识，即“卫生救国论”。以这样的认识为前提，国民政府开始着手卫生行政的建设。国民政府所推行的卫生行政建设，明确地以卫生的“国家化”为目标，意欲通过由国家开展的卫生的制度化来建设行政机构。不过，卫生的制度化依然局限于大城市及一部分农村地区（卫生规范区、卫生实验区等）。这应该是因为国民政府虽欲开展行政机构的建设，却未能确立支撑卫生制度化的居民统治体系。本文节选自《鼠疫与近代中国：卫生的制度化和社会变迁》，作者饭岛涉，日本青山大学文学部教授。

1930年，国民政府卫生部作为中央卫生行政机构在成功地收回了检疫权的同时，关于地方卫生行政，也在有关生命统计的建设、传染病及地方病的防治、医师及药品的管理、卫生教育的完善等方面制定了雄心勃勃的计划。

 

1930年9月18日，卫生部制定了《传染病预防条例》（24条）。不过该新条例与1916年制定的条例（参见第六章）内容大体相同。新条令中条文变更的有：旧条例中的内务部改为卫生部，流行性脑脊髓膜炎列入传染病范畴（第一条），旧条例的第二十三条被删除。旧条例的第二十三条是：“地方自治完成以前，本条例所规定的应该在自治区举行的事项，由地方绅士共同举行。其经费由地方现有的公款、公产、或公益捐助支出，如有不足，由国库支出。”该条文被删除，应可以看作进一步追求“国家化”的结果。

 

1937年内政部卫生署编著《卫生法规》

当时，各地展开了由政府主导的卫生运动。在厦门，1929年5月15日召开了卫生纪念大会，来自海军司令部、公安局、各工会及学校等63个团体的约1000人参加了游行。另外，1930年12月15日，济南召开了卫生大会。参加者有各机关、团体的人员和学生等，人数达数千人，当时，“每人都带着笤帚、撮子等扫除用具，有关于卫生的讲话。结束之后的午前10点开始，各团体分为三队在市内游行，另外有宣传队分乘汽车，撒布传单，在各交通要道粘贴此传单及标语，而且当天各户大扫除的结果由公安局进行检查”。在传单《济南市清洁大扫除卫生运动大会告民众书》中，提出了市政建设中清洁很重要，要对之进行了解虽然困难，但市民与政府有必要合作，团结起来进行清洁大扫除，养成卫生的习惯，建设卫生的济南市等口号。

 

九一八事变以后，还产生了这样的卫生运动和抗日运动交错出现的场景：1933年8月8日，福州举行了有关卫生防疫的化装游行，“主要化装的是天花患者、成为霍乱及鼠疫媒介的蝇及鼠、纸制的棺材等”，宣传的标语中还可见到“要抗日救国，要注意卫生”的字样。但是，根据守屋总领事的报告，同年8月18日福州基督教青年会为中心的游行行列里虽然打出了“要抗日救国，要注重卫生”的标语，但并不能说明其坚决地排斥日本。

 

国民政府将卫生行政的确立定位为卫生的“国家化”，建立了行政机关。然而，1931年4月，卫生部再次降格为内政部卫生署，虽然署长继续由刘瑞恒留任、副署长之职由金宝善留任，而五司体制则缩小为三司（总务、医政、保健）体制。1936年12月，内政部卫生署编入行政院，刘瑞恒、金宝善继续任正副署长。中央行政院机构的变迁显然是卫生行政的相关人员所无法回避的问题。伍智梅（女，1879年生于广东省，在美国接受医学教育，是20世纪30年代卫生改革中活跃人士）在1935年的国民党第五次全国大会上，提交了《公共卫生行政设施计划》，认为“国家之隆替系乎人民之健康，健康者众则国强，羸弱者多则国弱，此必然之理也，而人民是否健康则视公共卫生施设如何为准则”，提议再度将行政院卫生署升格为卫生部。

 

但是，国民政府并没有将卫生署升格为卫生部。1937年，在日中战争的进行中，卫生署迁移到汉口，1938年又一次移交至内政部下，转移至重庆后，1941年卫生署再度由内政部改由行政院直辖，增加防疫处，变为四处体制。如上所述，卫生行政的中央机构经过了几次组织上的变迁。另外，中央防疫处于1933年12月交由国家经济委员会卫生实验处管辖。

 

国家经济委员会卫生实验处在这一时期刊行了许多小册子，努力普及卫生知识。《蚊与疾病》即是其中之一，该书于1931年8月初版后，又于1932年、1934年多次重版，至第三版共印了25000册。其内容由4章构成，介绍了蚊子是传播疟疾、黄热病、登革热、丝虫病的媒介，简单介绍了蚊子和疾病的关系、蚊子的形态、生态及消灭蚊子的方法。而《经济与健康》一书则说明得更为直接。即人民的死亡率低，不仅表示那个国家的“公共卫生”优越，还是展现民族进化程度的标志。人民死亡率高，就表示卫生行政的不充分以及民族的退化。如果平均寿命是10岁的话，以中国人年均消费50元计，可算出每人一生消费500元。中国4亿人中，因为每年有600万人死亡，所以中国每年要蒙受30亿元的损失。30亿元相当于建设3万里铁路、800座大工厂、1000所大规模学校、10万所小学、5000所医院、600条自来水、10万里近代化道路的金额。当然这只是打比方，是将卫生行政的不完善所造成的损失作为社会损失来认识。如此高死亡率的原因在于传染病，中国人口的死亡原因中传染病所占的比例达到约七成。

 

程章瀚著《传染病》，1934年版

另外，周美玉（农村建设协进会乡政学院卫生组）在《助理员训练要纲》中指出，中国的普通死亡率高达千分之三十，与其他国家约为千分之十五相比，中国为其他国家的一倍。这使国家失去了许多有用的国民，消耗了许多金钱。要强国，必强种。如果我们期盼国家成为世界第一等的强国，必须开展卫生的建设，“推广公共卫生，是我们强国之本”。

 

在上述情形中，有关卫生行政实际的执行情况的问题，因受史料方面的诸多限制，很难进行充分的探讨，这里仅对北京的状况做一说明。

 

管辖北京卫生行政的是北平特别市卫生局。早在20世纪20年代末的1928年12月，其就已根据内政部制定的《污物扫除条例》第八条，进行了市内的大清扫并召开了卫生运动大会。这一活动的开展是建立在卫生行政与国家根本密切相关，世界各国都将卫生事业作为其竞争、进步的要因这样的认识基础上的。

 

卫生局的工作涉及很多方面，街道的清扫由清洁队（队长由卫生局卫生股股长兼任，其下设分队长）管理，分队长（6人）之下，由“夫头”（40人）统领“夫役”（672人）。另外还有巡查队、沟工队、水车队。公共厕所的管理，由“粪夫”承包。“粪夫”由各清扫队管理并征收捐税。产婆的登记也被实施，1928年末登记的产婆有：中一区（6人）、二区（4人），内左一区（6人）、二区（9人）、三区（6人）、四区（8人），内右一区（8人）、二区（14人）、三区（9人）、四区（14人），外左一区（1人）、二区（5人）、三区（1人）、四区（1人）、五区（1人），外右一区（8人）、二区（4人）、三区（3人）、四区（6人）、五区（5人），东郊（3人），西郊（7人），北郊（3人），另外未持有用于登记的证明书的还有12人。药店的管理也被予以实施，1928年12月，清洁分队向卫生局报告了外左区的信昌、中华、德亚、中美、五州5家药店（西药）的情况。还开展了对浴室、理发店、饮食店的调查。虽然不清楚这一调查始于何时，不过，1935年曾因过去的调查太陈旧而下令重新进行调查。由此可见，北京（北平）在20世纪30年代，在清末民初的卫生行政的基础上，卫生的制度化正在逐步向前发展。

 

在此卫生行政的展开进程中，1934年5月，北平市召开了第一次卫生运动大会。大会以向市民宣传卫生的意义、促进卫生工作的开展为目的，将全市划分为4个区，由各团体的代表举行集会，通过讲演、表演、音乐和舞蹈等形式来宣明其主旨，同时，还计划举办用以表彰健康优良儿童的“儿童健美比赛”。另外，性病的防治也是重要的议题。根据国民政府军事委员会北平分会的指令，卫生处（由卫生局改称）向各市立医院发布了加强妓女检查的命令。

 

在卫生行政方面，在市内划分了卫生区，由各卫生区事务所推进其工作。卫生区事务所是由1925年设置的公共卫生事务所扩展而来的。根据北平市卫生处第一卫生区的报告，1933年度的工作包括：生命统计等的建设、传染病的防治、环境卫生、妇女儿童卫生、学校卫生、工厂卫生、医药品的供应、卫生教育以及启蒙活动、卫生相关人员的培训等。于此对各项工作进行全面细致的探讨是不可能的，仅就有关人口、出生死亡的统计来说，其统计变得较为详细，在1933年的死亡原因中，传染病中痢疾造成的死亡人数最多。

 

支撑这一卫生的制度化的居民组织是保甲制度的前身闾邻。若道路出现污秽情况，闾邻长就与坊公所联系，由坊丁进行清扫，如果坊公所的经费不足，就召集居民商讨清除的办法，与坊公所相配合，防止闾邻的脏乱延续，另外坊丁若在搬运民居的垃圾和污水时存在问题，亦随时与坊公所联系，加以处罚。同时，指导居民不乱倒污水垃圾也是闾邻长须注意的事项。

 

在这种情况下，种痘的实施也开始变得正规化了。如北平市卫生处要求市立医院从1934年6月12日至16日，在南郊实施牛痘接种。此间，第十四区公所也在广渠门外关厢、龙爪树、永定门外、广门外和玉泉营等地开展了此项工作。但是，6月13日市立医院向卫生局提出的报告指出，这个地域处于“风气未开”的状态，接受种痘的人必然不多。10月1日至30日，北平市卫生处命令在市内进行无偿种痘。1934年10月进行的南城18所小学的种痘工作中，共有1796名小学生接受了接种。并且，根据《北平市政府卫生局管理种痘人员暂行规则》，牛痘接种人员须为持有护士执照、助产士执照和种痘训练班证明书中的一种，年龄在20岁以上的人士，须将接受种痘人员的姓名、年龄、性别、住所、接种日期详细记录并加以报告，该规定禁止使用人痘。

 

民国防疫工作汇报之永定门诊疗所工作实况

在乡村建设运动中，卫生的制度化也成了一项任务。1934年9月，邹平县实验区设立了卫生院（医院），同年10月召开了卫生运动展览会，并于1935年2月，开设了卫生助理员训练班。郭洪涛（1995）。山本真（1998）对当时的地方行政改革的实情进行了调查，该著指出了蒋介石政权撤退到台湾后的行政改革中，卫生事业的重要性。山本氏强调了1950年以后台湾社会事业的发展，不过对从何种性质上去理解其与殖民地时期卫生事业的进展之间的连续性与断绝性，仍是一个很大的研究课题。

 

以上这样的卫生行政的展开，也存在国家和社会或个人的关系如何构筑的问题。天津也于1938年11月10日至30日，由市立第一医院、传染病医院等医院以及第三卫生事务所等进行了免费种痘。然而，在行政方面做出这些应对的同时，医院及卫生事务所开展的种痘工作依然并不充分，故慈善团体被委托予以协助。受天津卫生处委托实施种痘的有保赤堂、广仁堂、乐善堂、北善堂等善堂，以及第一民众教育馆、红十字会天津分会、红卍字会天津分会等社会团体。天津也与北京一样设定了卫生区，种痘以各卫生区为单位进行。如在第八区卫生事务所的辖区内，从1938年3月3日至23日，共对男性118人、女性51人（其中首次接种者49人）进行了施种，该区卫生事务所对辖区内的恒泰铁工厂、协泰铁厂等处也进行了种痘，北洋纱厂也独自实施了种痘。在这种情况下，保赤堂设立了施种牛痘总局，在春季种痘中，对8016人进行了接种。由此可以看到，即使到了20世纪30年代末，慈善团体对卫生事业的支撑的作用也依然很大。

 

在第一次世界大战后国际环境的变化之中，近代中国在引入国际联盟援助的同时，推动了卫生制度化的发展，而在对外方面，20世纪30年代，中国接收了开放口岸的检疫机构，收回了检疫权，并作为主权国家加入了检疫体制，成功地提高了其国际地位。就此意义而言，检疫权的收回乃是近代中国卫生制度化达到的目标之一。

 

1928年12月制定的《全国卫生行政系统大纲》，为国民政府进行的卫生行政建设的基本纲领。但这正如《传染病预防条例》所象征的，其基本上是对北京政府时期开始的卫生制度化的继承。将中央防疫处编入卫生行政机构以及卫生部吸纳了内务部卫生司，即充分说明了这一点。另外，北京的卫生行政也是以清末民初的卫生行政制度为基础的。

 

国民政府虽然积极地开展了卫生行政工作，不过就像在卫生部的机构变迁中看到的，卫生行政并未能在行政机构的不断重组中保持不变。这一状况的背景是，卫生的制度化被明确置于“国家化”的脉络中，同时，卫生行政尽管与行政机构的重组密切相关，但支撑它的民众组织化却未取得相应的进展。

 

在北京等大城市中，以种痘为首的卫生的制度化有了一定的进展。但在实际开展卫生事业时，可以认为在城市，民间团体的慈善机构所起的作用仍然很大。另外，尽管国民政府对农村地区也试图推行卫生的制度化，但应该说，农村的卫生制度化进展甚微。

 

陕甘宁边区研究之卫生建设

在陕甘宁边区，1937年，组织了延安县卫生委员会，并于1938年在民政厅下设置了卫生科（辛兰亭任科长），在各乡设置了卫生委员会。1939年4月，卫生科改编为卫生处，成立了边区卫生委员会（以马海德、张任俊、傅连暲、黄祖炎、张一知、吕振球和辛兰亭7人为委员）。1941年，还组织了南区防疫会委员会以及各行政级别的防疫委员会，还于1942年为应对绥远、内蒙古、山西一带发生鼠疫，组织了边区防疫委员会。防疫委员会在延安市按地区分为这样，由于检疫权的回收，四组，制定了《传染病管理规则》，指定了10种疾病为传染病。卫生处向乡村派遣了防疫医疗队，同时努力开展种痘工作。陕甘宁边区卫生处从1940年开始刊行了《边区卫生报》、《卫生画报》，以及《军民卫生手册》、《传染病防疫问题》、《防疫须知》等杂志。八路军卫生学校从1938年开始刊行了《卫生十日》、《卫生月刊》等杂志，八路军自身还于1940年开始刊行《国防卫生》杂志。

 

中央防疫处于1935年8月搬迁到了南京。抗日战争时期，随着国民政府的搬迁，迁移到了长沙、昆明，并于1945年1月，成为卫生署管辖下的中央防疫处实验处。战后，该实验处迁回到了北京，中国共产党政权进入北京后，为人民解放军军事委员会卫生部所管辖，从1949年12月开始，由中央政府卫生部管辖，1950年11月，成为卫生部生物制品研究所。从对外的意义而言的卫生制度化虽获得了成功，而像与行政机构的重组相关的卫生制度化，在与日本进行全面战争的情况下，其目标显然很难实现。国民政府未能实现从中央到地方的医疗、卫生制度的建设。其结果是，中国在取得对日战争的胜利，再次开展“国家建设”之时，不得不重新面临如何实现卫生事业“国家化”这一任务。