清朝干部的绩效考核

如果要我推荐一本能够直观反映清帝国官僚系统运行的书，那就非美国汉学家孔力飞的《叫魂-1768年中国妖术大恐慌》这本书莫属。当上世纪这本书横空出世，便引起了学界轰动，美国主要杂志对其不吝溢美之词。如美国《纽约书评》称其为“一位在西方世界首屈一指的中国历史学家所写的关于东方古老国家的伟大著作”，《纽约客》杂志也评论其“细节性描述是那样的引人入胜又令人颤栗”。

这本获得1990年“列文森中国研究最佳著作奖”的书，在今天中国人读来，更是别有一番意味。而这本书总关于清朝官员绩效考核的记载，读来更是有种似曾相似之感。

历史上每一次朝代更替，新的王朝都会总结前朝得失，对本朝的文官机构进行相应调整。待历史进入我国最后一个封建王朝—清朝时，封建官僚机构已经发展得十分成熟，皇帝不仅能够通过这套官僚机构将自己的想法传达到帝国的每一个角落，而且还不用担心大权旁落。

为了保持官僚队伍高效的执行力，防止干部队伍腐化变质，与现在的众多企业一样，清朝制度中也有一套成熟的帝国干部队伍的绩效考核机制。清朝的各级官员，并不像电视中看到的那样清闲，而是被一大堆条条框框和各种考核办法在约束着。

在清朝，在自己的任期内，每个官员都有相应的绩效目标，这些绩效包括地方治安，税收，文教以及上级交代的其他任务。官员是否完成绩效目标，执政能力是否突出，都能在绩效考核中得以体现。理论上，官员努力完成绩效，考核合格，可能会受到奖励，获得升迁，若绩效目标无法完成，则会受到弹劾，罚俸，撤职等处分。所以，理论上的清朝干部，也和现在的打工族一样，为了完成绩效目标而焦头烂额。

大清干部的绩效考核主要分为三个方面，其一是日常监察，其二是年终考核，其三，也是最重要的，就是三年考绩（三年一次的官僚系统全员考核）。

清帝国干部考核的领导机构是督察院，在清朝以前叫“御史台”。“御史台”是我国封建社会早期就已经设置的监察机构。这个机构理论上是一个独立于皇权的监察机构，它可以监督百官，一旦发现官员有贪污，渎职，能力差等问题，可以进行弹劾，同时，他还可以监督皇权，批评皇帝过失等。在清朝，“御史台”改名为都察院，本质上依然是皇帝领导下，独立行使监察权的监察机构。督察院在地方上也有派驻官员，称为“省御史”，负责地方官员的监察工作。

在平时，京城的督察院通过查阅地方上呈送的各种文件，通过文件检视官员违规情况，实现对百官的监督。同时，督察院在地方的派驻机构，也会随时监督官员情况。在这种日常监察中，一旦发现问题，御史就可以提出弹劾。在御史弹劾的问题得到确认后，若官员涉嫌腐败等犯罪问题，则交由刑部议罪审判，若官员只是行政过失，则由吏部对官员进行罚俸，降职等行政惩罚。

对官员的监督考核，清朝有明确的法律文件。这些法律文件对各种违规情况和处罚方式都有明确的规定。如1749年的《吏部则例·处分篇》中 ，关于行政处罚的例子：

  官员将漕船沉溺情由不申报者，降一级调任。

  如有地方官畏疏防承缉处分，借端吓阻事主，抑勒该供，讳盗不报者，核实题参。照讳盗革职。

除了日常监督，每个官员每年都要进行年终考核，考核包括述职报告，上司对该官员的评价意见（类似于学校老师对学生的期终评语）等。这些例行的考核结束后，相关的文档会专门留存，纪录进官员的档案。以后，人事部门（吏部）考察官员能力，决定官员奖惩，这些文件将是重要的参考依据。

除年终考核外，政府还要每三年对全国官员进行一次考核，称为三年考绩。考核分京察和大计两种，京察是对所有三品以上京官的考核，大计则是对除总督，巡抚，布政使和按察使以外所有地方官的考察。

不论是京察还是大计，最终都由人事部门（吏部）组织。吏部先将官员的资料汇总，然后交由考核委员会进行考核。为了保证考核的公平公正，考核委员会的委员由吏部和督察院相关官员，以及满汉大学时各一名组成。吏部代表人事部门，负责考核官员的能力，督察院则考核官员任期内是否有不廉洁行为，或者任期内有财政或司法积案。大学时则代表皇帝，对考核结果进行确认。

理论上，御史的日常督查，年终考核，三年考绩汇总在一起，是一套完善的考核制度，不仅可以监督官员勤勉从政，还可以及时发现能干的官员。但是在实际运作中，这套制度却弊病丛生。

首先是日常监察的形式化。从组织结构上，清朝的督察院制度其实已经相当接近现代政府的监察制度，但实际上，真正起监察作用的御史不仅数量少，而且集中在京城。这些“京官”仅仅通过文件审查发现地方问题的概率实际上变得很低，作为督察院地方派驻机构的“省御史”，一般都由个行省的总督或巡抚担任，这等于让地方自己监督自己，也就等于没有监督。

在清朝乾隆年间，对官员失职或腐败发起的弹劾案中，由督察院御史发起的弹劾案数量占比不到20%，而这其中还有为数不少因党争发起的政治性弹劾。对清帝国官僚系统进行日常监督的制度差不多是名存实亡。

那官员的每年的年终考核情况如何呢？

官员年终考核的主持者，就是该官员的上级。地方的官员的年终考核，由总督或巡抚负责，京城官员则由该部门的主官（如尚书）负责。这些主官对下级进行考核时，面临两个问题。如果对自己的下级官员在考核中给出差评，那会面临两个尴尬的问题。

问题一：作为地方或中央部门的主官，必须时刻维持自己的宽厚待人，信任下属的形象，这样才能让下属放心为自己的办事。若给出差评，会造成自己是酷吏的形象，从而与下属结怨，属于得罪人且吃力不讨好的事情。

问题二：作为地方的一把手，若年终考核中给自己的下属差评，皇帝首先会认为主官治吏不严，用人失察，进而对主官的能力和作风表示怀疑，如果被政治对手发现，甚至会被利用弹劾，影响自己的仕途。

考虑到以上两点，考核的主官对于喜欢的下属，当然会给予好评，对于不喜欢，能力欠佳的领导，也会写一些“沉稳持重，办事干练”等不痛不痒的好话。所以，清帝国的干部年终考核制度，基本上也流于形式了。

那对帝国官员进行全员考核的三年考绩制度呢？虽然干部年终考核流于形式，但是中央的考核委员会组织结构相对公平，与考核对象间没有利益瓜葛，应该能公平客观的进行考核。事实上，考核委员会的委员们和皇帝也正是这么想的，也是想这么做。只是，他们做起来发现并不简单，因为他们考核的凭据，主要是地方上交的那些不痛不痒的年终考核材料。想从这些糊弄的材料中区别一个官员好坏，难于登天。

当这套考核机制失效的时候，乾隆皇帝是愤怒的。乾隆皇帝决定抛开这套考核系统，用自己的肉眼亲自选用人才。但他很快发现自己无能为力，他不可能认识帝国的所有官员，也不知道这些道貌岸然的官员的品行，他根本无精力也无能力胜任官员选任和考核的问题。

实际上，清朝官员考核制度流于形式，并非制度问题，而是组织架构失效。但是封建专制的清王朝，权利集中于皇帝一人，使得组织自我纠错能力变得很差。乾隆皇帝决定亲自解决这一问题时，他并没有认识到，皇帝也只是这套官僚机器中的一个齿轮（当然，他是镶钻的齿轮）。

官僚系统是一套成熟的机器，作为皇帝，职责应该是界定每个官员的权责界限，并及时发现阻扰组织正常运行的障碍并及时清除，而非在组织运转出现问题时盲目的去试错。

最后，乾隆皇帝过于自信，但又无法解决官僚考核问题，他不得不恢复上述干部考核制度，随他去吧。由于支撑国家运行的官僚系统失去监督，清朝也就走向了衰亡之路。

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