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日期：2013年08月29日 国家发改委经济体制与管理研究所课题组 内容提要：《我国经济体制改革总体设计研究》是落实十八大精神的专题研究。本报告以2020年建成更加成熟、更加定型的社会主义市场经济体制为总目标，针对我国现阶段经济体制改革的重大缺失部位和影响全局的关键问题，提出了下一阶段我国经济体制改革在总体层面的设计思路。认为今后八年深化经济体制改革，应从改革政府与市场关系、加快城镇化与市民化、促进社会公平、提升可持续发展能力四条路径线展开，对每条路径线涉及的重要改革进行了系统设计，提出了具体的改革思路。本报告分五次摘要刊发，每次摘要内容均可相对独立成篇。 我国经济体制改革总体设计的基本思路，以2020年实现社会主义市场经济体制更加成熟、更加定型为目标，针对我国现阶段经济体制改革的重大缺失部位和影响全局的关键问题，提出我国经济体制改革在总体层面的设计思路。设计思路主要把握总体层面的问题，紧紧围绕完善社会主义市场经济体制和破除转变经济发展方式的体制障碍统一设计改革，以统领各层次和领域的改革。 一、现阶段经济体制重大不完善部位和关键问题 我国经济体制改革仍处于促进体制转轨、转型攻坚过程中。当前，体制中各种矛盾交织，需要高度重视改革在总体层面的系统性、整体性、协同性。抓住影响全局的重大缺失部位改革，整体推进全局层面改革。 1．构成市场经济的组织功能不完整。政府和市场关系不顺，是现阶段经济体制改革要解决的核心问题。就政府和市场关系所涉及的组织形态看，涉及政府、企业、社会组织三大组织形态。一个有效率、有活力、有序的市场经济体系，是要在市场基础上形成政府调节监管、企业平等竞争和社会组织自协调治理的互动关系。当前，在组织体系的格局中，政府职能依然错位，对市场微观干预过多，监管和服务职能不到位；企业改革仍未完成，不同类型企业在权利义务、公平竞争、平等使用要素等方面的机制很不健全；社会组织在市场经济中应有的作用明显偏弱和缺位，政府职能难以有效转移。市场经济的组织功能缺陷，是我国政府与市场关系不顺的根源。改革政府与市场关系，要在三类组织的结构功能关系上着力。 2．市场体系构成不完善。就市场构成看，我国市场体系中商品市场、要素市场、货币市场三者发展不均衡，关系不顺，市场机制尚未能有效发挥基础性作用。商品市场就其市场功能已经比较健全；土地、劳动力、资本、管理、技术等生产要素功能不健全，使用不平等，市场化程度较低；货币市场不完善，利率、汇率市场化尚未实现。我国市场体系中要素市场的滞后改革，是导致资源配置失衡、市场主体还不能实现公平竞争的基础原因，是基础性的体制瓶颈之一。现阶段体制中的一些突出矛盾，包括城镇化、市民化滞后；经济结构失衡；分配结构失衡；资源环境不可持续；自主创新能力不强；政府职能错位等问题，均与市场体系构成不完善，主要是要素市场体系不健全有直接因果关系。深化经济体制改革，要在全局推进生产要素市场改革，重点推进阻碍城镇化与市民化的二元要素结构改革，推进影响经济结构调整、市场公平竞争的要素市场、货币市场功能的完善。 3．权利和责任体系缺失。权利和义务完整，权责对等，是市场经济走向完善的基础性要求。当前问题主要体现在，对市场经济所必然要求的权利平等、机会平等、规则平等建设滞后；分配差距过大，保障体系不完善；公共服务的权责体系不清晰。进一步深化改革，要完善市场经济的权利和责任体系，调节好效率与公平相互促进的关系，深化分配、社保、公共服务、市场公益等领域的协调性改革。 二、新阶段推进经济体制改革的原则方法 1．更加重视改革的系统性和整体性。统筹促进转变经济发展方式与完善社会主义市场经济体制的改革，联动推进城市改革与农村改革、经济体制与社会体制、民生与分配体制改革。以全局层面的经济体制改革牵导各层面、各领域的改革统筹推进。 2．改革需要战略重点来牵导。全局改革在战略重点上应当突出核心部位，疏通瓶颈部位。主要是围绕改革政府与市场关系，加快行政体制、国资管理体制改革，启动社会自律协调机制改革；围绕加快城镇化、市民化，深化要素市场改革，加快形成完善市场机制对结构调整的基础性作用；围绕公平与效率均衡的权利义务体系建设，加快分配制度、公共服务、社会保障体系建设。围绕提升可持续发展能力，在自主创新、生态文明和文化软实力建设等方面深化改革。 3．增强改革的协同性。要继续推进增量带动的改革，也必须对联动的存量进行改革，打破固有利益格局；坚持循序渐进改革，也要重视按照改革事项的逻辑规律有序推进改革；统筹改革事项间的相互联系，在全局上加强改革时空序列的考虑。 三、经济体制改革总体构成路径的分析 按照系统性、整体性、协同性的要求，今后八年深化经济体制改革，从四条路径线展开。 路径线一：围绕改革政府与市场关系推进全面改革。这是改革的核心问题和首要问题。要以建立政府、市场、社会三方在市场基础上的有序互动机制为统筹，深化行政体制改革，完善公平竞争的企业制度，启动市场关联的社会组织自协调制度改革。其中，特别要重视缺失和薄弱的社会组织改革。 行政体制改革：由转变职能、优化结构、创新方式三个部分构成。转变职能，即针对许可、强制、充当市场主体三类型，进一步减少市场干预，加强公共服务和市场监管。优化结构，即横向在大部门制基础上优化权责体系，实行权责一致；纵向调整中央与地方事权、财权，明确分级管理。创新方式，即减少行政手段，规范发展经济、法律手段，与社会组织自协调改革同步进行。 完善公平竞争的企业制度：由深化国有资本改革、促进民营经济发展、平等竞争的市场秩序三个构成。要突出把国有资本形态作为公有制主要实现形式，弱化“国有企业”作为企业类别的划分，促进各类企业资本、管理、劳动力、技术在生产要素功能上的同质化，形成平等使用生产要素的格局。 社会组织自协调机制：再造行业性协会功能，发展利益群体性社会组织，规范商协会在市场经济中的地位与职能。此项改革与行政体制改革互动，以符合市场规律的协调机制代替过多的行政性管制。 路径线二：围绕城镇化、市民化路径线推进改革。这是以生产要素市场改革为着力部位的重大改革。城镇化在未来八年的着力重点在农村转移人口市民化，要求破解基于城乡二元结构的城市内部二元劳动力结构。以土地制度、户籍制度、公共服务制度改革为基础，建立市民化的成本分担机制。 户籍制度改革：以转移人口城镇落户为标志，明确门槛和进程，实行人地挂钩的城市用地政策。划分存量农民工数和增量农民工数的不同城市化政策，促进存量数量的加快城市化。 农村土地制度改革：城市化、市民化涉及的农村土地资源与城市化进程统筹考虑，作出安排。改革城乡两种建设用地的二元属性，推进城乡建设用地的统筹规划。 市民化成本分担机制：实行分年负担、逐步推进；中央补贴、东西部区别的政策。 城市公共服务体系建设：在教育、住房、社保领域加大投入。 路径线三：围绕促进社会公平深化改革。主要是促进市场基础上的权利公平、机会公平、规则公平；调节好市场基础上公平与效率的关系，在今后八年，重点在更加重视公平。要着力在加强初次分配制度、再分配调节、完善社会保障和公共服务体系方面深化改革。 路径线四：围绕提升可持续发展能力深化改革。这条改革路径线是在上述改革路径已经含有的促进结构调整路径基础上的必要延伸。主要包括完善自主创新体制机制，进一步增强经济创新驱动活力；加强生态文明制度建设，通过市场机制促进资源节约利用和环境保护；围绕提升文化软实力深化改革，构建公共文化服务体系，健全文化产业发展体制机制，完善文化管理体制和创新文化国际交流模式。 上述四条改革路径线的分析，包括了围绕完善社会主义市场深化改革、围绕经济转型升级深化改革这两大视角所涉及的重大改革。我们经研究认为，这两大视角在改革路径上是统一的逻辑关联的整体，不宜分割来看。 四、改革的时空关系 1．所处改革开放的历史时空。自1993年确立社会主义市场经济体制改革目标后，1993年至2003年，我国完成从计划经济向市场经济的初步转轨、初步形成了社会主义市场经济体制。2003年至2013年，围绕完善社会主义市场经济体制，破除转变发展方式的体制障碍深化改革，在进一步完善体制的过程中，改革进入多种矛盾的交织期。从2013年开始，即现阶段，改革进入以系统性、整体性、协同性为特征的攻坚时期，力求到2020年前后，形成更加成熟、更加定型的社会主义市场经济体制。 2．未来八年的改革时空关系。未来八年划分为两个阶段。第一阶段，2013年至2015年“十二五”结束，要在完成新一轮经济体制改革总体设计基础上，启动关键瓶颈部位的改革，深化重点部位的改革。这一阶段的重点：第一，政府转变管理方式与启动社会组织自协调机制的联动改革。第二，突出生产要素市场改革，启动农村转移人口市民化涉及的二元要素改革；以平等使用生产要素为目标，深化国有经济管理体制的改革；促进调结构过程中资源、技术等要素的市场改革。 第三，突出初次分配制度的规范和改革。第二阶段，2016至2020年（前后），进一步强化改革的系统联动性，上述四条改革路径线中，除城镇化与农民工市民化涉及的二元结构体制之外，均应形成更加成熟、定型、有效的体制。城镇化、市民化涉及的改革时间更长一些，大致需要20年左右的时间。 五、总体推进改革的几个重要关系 加强经济体制改革的协同性，要正确处理好以下重要关系： 1．正确处理好总体改革和部门、行业改革的关系。经济体制的总体改革设计，是牵动部门性、行业性改革的全局，但并不代替部门性、行业性改革设计和推进。部门性、行业性改革在必要时会上升为全局性改革重点，但是，总体改革不能简单化为部门改革的相加。为此，电力、铁路、电信、民航、煤炭、烟草、盐业等多个行业性改革，应该在总体改革牵动下，结合行业特点制定专项改革方案，实现与总体改革的协同推进。 2．正确处理好总体改革与单项改革的关系。为加强改革设计的系统性，总体改革路径线已经内涵了的重要的单项改革取向，没有在总体改革中单列独立路径的改革，这主要是财税体制改革，这并不代替在单项改革设计时，以财税体制改革视野的安排。还有一些改革事项，在改革的系统关联上可以相对独立地单项推进，也未明确列入系统改革路径线，这并不妨碍该项改革的继续深化。这主要是人民币国际化，利率、汇率的市场化等重要单项改革，要根据经济发展状况和国际国内的经济形势来决定。 3．正确处理好总体改革与改革试验、基层创造的关系。在全国范围内总体推进重要改革，主要是指明改革取向、着力重点和必要的具体措施，以实现统筹协调和系统指导。总体改革的推进，在一些重要环节，仍要继续通过基层试验、局部试点积累经验，并不是取代地方和基层的改革试验。加强改革统一设计的同时，也要给地方和基层的创造留有创新的空间，允许具有不同特色的改革创新。改革试验也必须在总体改革取向的指导下进行。并不是所有改革事项都要先行局部试验，已经积累实践经验，看准的改革，要在全国统一推行。 4．正确处理加强改革统筹协调与各行业积极改革的关系。总体改革推进需要加强组织机制的统筹协调。总体协调要紧紧围绕总体改革路径推进，防止眉毛胡子一把抓。各部门、各行业都要在总体改革层面服从全局统筹，也必须在总体改革牵动下积极有效地开展部门行业性的重要改革。 经济体制改革总体构成路线示意表 |
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