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一般来说，法律、法规调整的“空隙”正是规范性文件发挥作用的空间。特别是随着社会经济的迅猛发展,社会分工越来越细,社会关系日益纷繁复杂,法律、法规的滞后性使其无法及时化解新型的社会矛盾，客观上需要能及时反映社会矛盾的规范来进行调整。于是，国家有权机关尤其是行政机关为执行法律、法规制定越来越多的规范性文件来治理管理社会。所以，规范性文件是否与宪法、法律、法规保持一致，显得尤为重要，它不仅直接关乎人民群众切身的合法权益，更影响依法治国的进程。 一、现阶段备案审查工作存在的问题分析 在实践中国家有权机关常常出于自身部门利益的考量，或者没有真正理解掌握相关的法律、法规，制定出一些不适当的规范性文件。这些规范性文件要么公然与法律、法规原则和内容相违背，要么限制公民权利或者增加公民义务，要么搞地方保护主义，侵犯社会主义市场经济秩序等。所以，笔者认为应该出备案审查本身的制度上去探讨一下为什么备案审查工作存在如此多的问题。 （一）监督法规定的备案审查范围过于狭窄 《监督法》只把行政机关和权利机关的规范性文件纳入备案审查范围，这对规范性文件的备案审查起到了一定的作用。但并没有把地方法院和地方检察院制定的规范性文件纳入备案审查范围，留下了规范性文件监督的真空地带，很大程度上限制了备案审查的作用。 根据《监督法》的规定，很多省份没有将地方地方法院和检察院的规范性文件纳入备案审查的范围。在实践中，很多地方的法院和检察院为了更好的开展司法工作，往往会制定一些指导司法实践工作的规范性文件。这些文件不仅数量较多，而且和人民群众的利益息息相关。一旦两院利用自身的裁量权设置了不适当的权利义务或者其他规定，虽然这些规定没有直接跟现行的法律法规相抵触，但容易造成不公正。[1]如果对这些规范性文件缺乏有效的监督，不仅仅是对人民群众利益有所损害，更是对国家法制统一的巨大危害。 （二）监督法的审查标准有待完善 对人大常委会规范性文件备案审查制度来说，关键的审查标准如果不具体明确，不完善，没有可操作性，那么审查势必会成为空谈。根据《监督法》的现有规定，现有的审查标准包括三种情形：一是超越法定权限、限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规相抵触的；三是其他不适当的情形。前两种标准在实际操作中尚好理解，可以对照进行备案审查。第三种即其他不适当情形则会因为没有明确规定，不同人会因为个人的需求而做不同的解释和理解，这也会照成审查标准的随意性，更可能导致地方人大常委会备案审查工作标准的随意性。最终会给审查工作带来困难，缺乏可操作性。 “在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准”。[2]这说明了程序的重要性，同样备案审查工作如果只在乎审查内容的正当性，而忽视了程序的合法性，这显然也是不正确的。而《监督法》当中也没有将其列为审查的标准之一。 （三）没有明确规定行使审查权的部门 《监督法》虽然赋予人大常委会对规范性文件行使审查权，但却没有具体规定该由人大常委会的哪个机构行使审查权，从地方性法规规定和各地的实际审查工作开展情况来看,县级以上地方人大常委会负责规范性文件具体审查任务的机构主要有以下几类:第一种是由常委会的办公室负责审查；第二种是由相关的专门委员会负责审查；第三种是由常委会成立一个专门的审查机构负责审查。[3]这种不明确会造成备案审查工作的混乱，出现相互推诿的情况。 （四）缺乏严格的法律责任 法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。理论界对制定违法行政规范性文件的责任性质存在不同的认识，例如，有的认为这是一种是违宪责任，有的认为是政治责任和违宪责任，有的认为具有行政违法责任和违宪责任的双重性。笔者认为，制定规范性文件，审查规范性文件没有按照法定的程序进行，发生了侵害的后果，都应当承担相应的法律责任，这种责任必定与行政违法责任和赔偿责任联系在一起的。 然而，《监督法》却没有对上述的两种行为进行法律责任的规定，地方人大常委会也没有规定相应的法律责任，仅仅规定的是软性的制约措施。部分地方对不按规定报备的行为，作出了责令书面检查、通报批评之类的规定。但这些规定的震慑力明显不足，违法的成本过低，其约束力的效力值得怀疑。 二、如何加强规范性文件备案审查工作 “法律的生命在于功能的实现。”毋庸质疑，地方人大常委会规范性文件备案审查制度的建立，对及时发现和纠正违法规范性文件，保障人民群众的合法权益，起到了很大的作用。但从实际情况来看，作用还没有充分得到发挥。所以，为了加强规范性文件备案审查工作，完善规范性文件的备案审查制度，是迫不及待的任务。下面，笔者对如何完善这一制度尤其是审查制度谈一下自己的拙见。 （一）制定规范性文件备案审查法律 法律是依法治国的前提，一部完善的规范性文件备案审查制度的法律无疑会极大的促进我国规范性文件的备案审查工作。 《监督法》自2007 年 1 月 1 日正式实施以来，地方人大常委会对规范性文件备案审查制度的实践与探索已不知不觉走过十个年头。在这十年中，地方人大常委会不仅逐步建立了备案审查制度，而且已经在实践中也开展了备案审查工作。实践中，各地都积极探索，出现了一些卓有成效的做法，积累了相当的经验。如果说，十年前的备案审查制度的制定还是一种创新和探索的话，那么现在我们已经有了充足的实际经验，是时候要总结经验，完善改制度的时候了。所以，国家人大常委会应该要及时吸收地方开展备案审查工作的经验，制定地方人大常委会规范性文件备案审查法律，进一步加强和推进备案审查工作，真正发挥地方人大常委会备案审查制度的优越性。 （二）设定法律责任 “如果人们说一条法律规范是有效的，这就意味着这条法律规范对于它所指向的那些人具有约束力。”[4]目前，我国规范性文件备案审查制度目前存在的立而不备、备而不审、审而不决、等问题,一个重要的原因就在于从《监督法》到各级地方人大常委会制定的规范性文件备案审查规定，都没有对该项制度制定相应的法律责任。 我国现行的法律法规中,无论对规范性文件制定机关还是备案审查机关,都没有规定其在违反法律法规规定时需要承担的法律后果,这必然会极大损害规范性文件备案审查工作的效果。因为，这会使得制定机关产生报不报备都一样心态,那么很可能会产生该报送备案的规范性文件也不会积极报备甚至不报。而备案审查机关会产生审查规范性文件那么辛苦，还容易得罪人，不如放任不审查，对该审查处理规范性文件也不进行审查。这样不作为的结果,影响最大的无疑是直接受规范性文件影响的公民、法人及其他组织。这会导致公众对规范性文件备案审查这一制度丧失信心,间接影响公众对国家机关制定法律的严肃性的信任。因此,全国人大常委会应该在法律的层面明确给与规定，以便更好的指导备案审查工作，避免有些地方和部门通过制定不当的规范性文件来损害公民权益和法制统一,从而有利于改变审查监督虚置的现象。 第一，明确责任的性质。对于违反规范性文件备案审查制度的主体,不论是文件制定者还是备案审查机构,都应该依据其违反法律法规的情节严重程度,承担行政责任、民事责任,甚至刑事责任，而并非仅仅规定警告、严重警告等内部的行政责任。只有真正的法律责任和后果，才会督促相关人员在制度和审查时认真负责，实事求是，从源头上减少不适当的规范性文件数量。 第二，明确责任的成立要件。一是具有不当性，即规范性文件制定者在制定规范性文件时不符合适当性的要求，备案审查机构在备案审查文件时,有违反法律法规规定的行为；二是导致损害事实的发生或者加重。如果该规范性文件在具体执行过程中对相对人直接或者间接造成了损害,那么文件制定者都应当承担相应的法律责任。若还没有造成公众损害的,但可能会破坏国家体制的正常运转,也应釆取相应的惩罚措施。如果公众向备案审查机关提起审查建议，而备案审查机关没有给予审查，从而加重损害的，也应该对损害承担连带责任。 第三，明确责任的承担主体。这里要区分制定机关和报备机关的责任。对于制定机关法律责任承担的主体应包括两种：一是对于制定规范性文件的国家机关的责任。明确由于规范性文件的不合法、不合理而给相对人造成损害的,该规范性文件的制定机关应该承担相应的赔偿责任。二是制定规范性文件个体的责任。如果该规范性文件的不合法、不合理的情形是由于制定规范性文件的个人的故意或重大过失造成的,则有故意或重大过失的个人应承担相应的责任。若仅仅是由于一般过失或者业务水平地限制造成规范性文件被撤销的，则个人不应该承担责任。对于备案审查机关的责任承担的主体同样也应该包括两种：一是由于审查机关收到审查建议或者要求，而未进行审查的，审查机关应该承担相应的法律责任。二是审查机关人员的责任，则同制定机关人员的责任一样，以是否存在故意和重大过失作为你承担责任的重要依据。 （三）完善备案审查范围 将下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，在现实中基本达成共识，各地的人人常委会也在实践中对该两种规范性文件进行备案审查。但是否将地方“两院”规范性文件是否能纳入地方人大常委会规范性文件备案审查范围，一直以来存有争议，各地在实践中，也是做法不一。在理论界，反对应该纳入的主要有两种观点：第一种认为会干涉司法独立。司法是救济的最后稻草，如果司法被干涉，那么就会大大削弱其作用。因此如果将地方“两院”规范性文件纳入地方人大常委会备案审查范围，则可能造成司法的不独立。一般来说，地方“两院”制定的规范性文件，既包括法律条文在司法实践适用中的解释，又包括自身内部的管理。而这两种行为属于司法活动行为，地方人大常委会不能通过备案审查来干预司法权之独立行使。如果赋予地方人大常委会对“两院”文件备案审查权，就违背了宪法赋予的独立审判权和独立检察权。[5]第二种认为会与人大监督职能相违背。人大的监督是一种宏观的监督，而非个案的监督。地方“两院”制定的规范性文件大多数涉及具体司法个案，如果对地方“两院”制定的规范性文件进行备案审查，就容易造成对具体个案的监督，而个案监督并非人大及其常委会的法定职责。 事实上，由地方人大及其常委会对地方“两院”规范性文件进行备案审查，是有充分法律依据的。因为无论是宪法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法还是监督法，都赋予了地方权力机关监督地方“两院”工作的权力。而且，在实践中已有部分地方要求将“两院”文件报送相应的人大常委会备案审查。并且，有的地方通过对“两院”文件的监督，取得了较好的效果。所以应该将两院的规范性文件纳入备案审查的范围。 （四）完善审查标准 规范性文件审查标准问题是一个极其重要的问题,是地方人大常委会审查规范性文件的标准或尺度,这个标尺的精度如何，直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性。那么,地方人大常委会究竟按照什么标准来审查规范性文件呢?笔者认为除了《监督法》提到的标准外，应该明确更好的明确一下不适当的情形，主要应从以下几点考虑。 1、制定的程序是否违法 程序的不正义就非真正的正义。所以，必须重视程序合法性的重要性。关键是做好以下几点：第一，是否具备了听取行政相对人意见程序和咨询程序，规范性文件如果涉及相对人重大利益的，应尽可能地听取相对人的意见。规范性文件的内容如果涉及某些专业知识的，应尽可能的咨询专家意见。第二，涉及重大问题的，是否完成听证程序。制定设定行政相对人义务的规范性文件，应该经过听证程序。第三，是否经过了备案、审批程序。对于授权制定的规范性文件，被授权机关在制定规范性文件后在发布之前，应报送授权机关批准，未经批准不得公布生效。对非授权制定的规范性文件，必须按统一的格式要求报有关机关备案。第四，是否经过公布程序。规范性文件非经公布不得对相对人发生法律效力。除了属于调整行政机关内部关系的规范性文件，都应依规定在当地有关公开媒体进行公布。只有做好了以上的几点，制定的规范性文件的程序才合法。 2、内容是否合理 一旦规范性文件是不合理的，即使是合法的，也会让相对人难以接受，规范性文件的治理效果也会大打折扣。所以，必须在不适当情形中明确不合理的内容：第一，制定规范性文件的动机、目的是否正当。第二，是否符合现代行政的理念，制定的规范性文件是否有利于提高行政效率。第三，是否体现以人为本的理念。规范性文件所设定的权利义务，既要考虑有利于维护公民、法人和其他组织的权益，又要考虑个人、国家、集体利益和社会公共利益以及局部利益和整体利益之间的平衡协调。第四，是否与当地的实际相适应。制定规范性文件要考虑与当地的经济社会发展水平、社会风俗等相适应。第五，规范性文件中的有关自由裁量行政设定是否符合公正、合理、客观、适度等基本要求。第六，是否存有地方、部门、行业保护主义等禁止性规定的内容。 3、是否与上级和本级人大及其人大常委会决议、决定相抵触的 人大及其常委会是国家的权利机关，一府两院都应该对它负责，所以权力机关的监督的效力不容忽视。各级人大及其常委会发布的决议、决定，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的规范性文件。为了保证法制统一和社会活动规范的协调一致，下一级人大及其常委会制定的规范性文件同上一级人大及其常委会制定的规范性文件，人民政府制定的规范性文件同本级人大及其常委会制定的规范性文件，不能抵触。在实践中，如果发生同级的一府两院的规范性文件同本级和上级人大的规范性文件相违背的情况，就应该被认为不适当的情形之一，应该予以撤销。 （五）设立专门的备案审查权机构 设立统一行使备案审查权的独立机构，一方面可以使备案审查工作专职化，集中精力做好规范性文件的备案审查。另一方面也可以做到权责明确，增强该专门机构做好备案审查工作的责任感和使命感。[6] 根据地方性法规的规定，不少地方人大常委会设立了备案审查的工作机构，但这种机构要么设立在已有的常委会工作机构之下，要么设立在人大相关专门委员会之下，不具有完全的独立性。大部分省级人大常委会都设置了专门的备案审查工作机构，其中多数地方在法制工作委员会内设立备案审查处。没有设置专门机构的省份也确定由相关机构负责备案审查工作，有的由常委会办公厅监督工作协调处负责，有的由常委会办公厅监督工作办公室负责，有的由常委会法制工作机构负责。[7]如笔者所在的县级人大常委会就将备案审查科设在了法制内务司法工作委员会之下。概言之，就省级人大而言，一般都是在法制工委下设备案审查处。目前，备案审查机构设立有三种模式，一种是法制工委下，一种是办公室下设立备案审查机构或者内司委（内司工委）下设备案审查机构。但无论哪一种模式，备案审查机构都是依附于另外一个工作机构从而导致了备案审查工作机构不能独立开展备案审查工作。而且每个委本身都有自己固定的工作职责，所以面对新的备案审查制度，往往是有所畏惧，不把它作为重点来抓的。 另外，备案审查机构的人员组成必须要懂法知法，最好是要法律的背景。因为备案审查工作是一项十分复杂的法律系统工作，涉及的法律知识十分繁杂。所以必须要配置专业的人员来进行备案审查工作。现阶段，各地的人大常委会特别是基层的人大常委会基本沦为领导干部退休前的过渡的地方，这些干部往往都是有着显赫的工作经历，但是往往对法律不是很熟悉的。所以，要专门配备法律专业的人员，才能更好的做好备案审查工作。笔者认为，备案审查科室的人员至少应该配备2人以上，一人负责接收登记，一人负责备案审查工作，另外一人可以辅助该项工作的开展。 总之，只有在制度上完善备案审查的规定，才能真正保障备案审查工作朝着预想的轨道进行，真正发挥其保障人民群众合法权益，维护国家法制统一的作用。
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