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1982年，香港政府成立了职业训练局，专门处理和协调职业教育与培训事务。职业训练局实施法人团体治理结构，该治理结构对我国内陆正在推进的职业教育治理结构改革有一定的启示和借鉴意义。 一、开展实体性集团化办学，促进各级各类职业教育的衔接 根据香港《职业训练局条例》，“职业训练局是一个永久延续的法人团体”，下属13所职业教育与培训机构，为不同学习背景及程度的学生提供多元化课程，每年能提供25万个教育及培训名额。从办学层次而言，既有中等职业教育，也有高等职业教育；从办学类型而言，既有职前教育也有职后培训；既有普通职业教育与培训，也有面向特殊需要群体的特殊职业教育与培训。 香港职业训练局实现了真正意义上的集团化办学，避免了学校之间的恶性竞争，有利于各学校之间错位发展，同时也有利于构建终身教育体系，促进中等与高等职业教育的有效衔接、职前教育与职后培训的有效衔接、学历职业教育与非学历培训的有效衔接。（1）在专业设置方面，职业训练局根据市场需求主要设置了六大学科400个专业，且13所办学机构均有不同类别和层次的专业，有效保证了办学经费的使用效率，避免重复浪费。（2）在课程衔接方面，基于资历框架提供了适合不同学习基础不同形式的学习课程。如对于中三离校生，可提供证书课程、职专文凭课程和职专国际文凭课程；对于中六离校生，可提供证书课程、职专文凭课程、基础文凭课程、高级文凭课程和学士学位课程。（3）在学习形式方面，既有全日制课程，也有非全日制课程。其中，非全日制课程又包括夜间课程和日间课程。 二、以职业训练局为中介，在政府与学校间形成办学自主权的“缓冲区” 在知识经济、信息化、全球化时代，政府由社会福利的提供者向市场的建构者转变，教育治理范式由国家控制模式向国家监督模式转型，放松管制、扩大学校的办学自主权成为世界各国教育治理改革的主要趋势。与一些国家和地区将办学自主权直接下放给学校的做法不同，香港将办学自主权下放给“中间机构”，即香港职业训练局，从而在政府与学校之间形成一个“缓冲区”。职业训练局作为独立法人团体，依法自主履行职责，具有较大的办学自主权。（1）有较大的经费使用权，“可将职业训练局的资金分配给任何人，以提供职业训练局批准的训练课程”；（2）有较大的资产处置权，“取得、持有和承租为执行职业训练局的法定职能所需的任何财产，并在符合持有该等财产的条款及条件下处置该等财产”；（3）有较大的人事权，包括雇用员工、聘请技术及专业顾问；（4）拥有较大的法人主体地位，可“与他人成立合伙或订立其他形式的联营关系”；（5）有较大的课程（专业）设置权，可“为任何行业设计训练课程、考试及测验”。职业训练局作为政府与学校之间的“中间机构”，有着双重身份：一是作为办学主体，对学校办学负责，独立行使办学自主权；二是虽然职业训练局不是政府的受雇人或代理人，但行使部分职业教育行政管理职能，对政府负责。 该治理模式能有效处理教育治理改革中“解制”与“管制”的矛盾。一方面，为激发学校的办学活力和创造性，香港特区政府放松对职业教育办学机构的管制，给予其独立法人主体地位和较充分的办学自主权；另一方面，为降低办学自主权被学校滥用的风险，香港特区政府采取了一种较稳妥的做法，即将办学自主权赋予“中间机构”——职业训练局，而不是直接下放给学校，要求“中间机构”对政府负责、对行政长官负责，从而使办学自主权在政府与学校之间有个缓冲。 三、实行理事会制，形成政、校、行、企多元共治格局 职业训练局在决策机制方面，实行理事会制。理事会由政府官员及工商、服务、劳工、教育界非政府人士组成。理事会是职业训练局的最高决策机构，下设常务委员会、行政委员会、审核委员会、产业管理委员会和财务委员会5个功能委员会。理事会一般每三个月召开一次全体委员大会，审议职业训练局发展的重大事项、各功能委员会主席报告。常务委员会在理事会闭会期间，代行理事会职责，除必须由全体成员处理的事务之外，全权代表理事会作出决策；行政委员会主要负责制订人力资源政策方案、退休人员延任、纪律处分及裁决等事项；审核委员会主要负责评估职业训练局（包括其附属机构）各运作单位的营运与财务制度是否遵守局方既定的政策和程序、规章与相关法例、制度与工作流程，并具效率、合乎经济效益及有成效；产业委员会主要就职业训练局物业及有关建设工程制订政策方案；财务委员会主要制订财务政策方案，就涉及庞大财政开支事项向理事会及常务委员会提供意见。 香港职业训练局理事会，将政府、办学机构、行业、企业的利益紧紧联系在一起，形成了政、产、学的命运共同体。香港特区政府虽然不直接管理职业教育，但通过参与职业训练局理事会，可以对职业教育与培训工作给予指导和监督，从而确保职业训练局有效落实政府的要求；产业界通过参与职业训练局理事会，可将市场需求信息共享给职业训练局，并监督职业训练局的人才培养与培训符合产业发展要求；办学机构——香港职业训练局通过理事会吸纳政府、产业界人士参与治理，弥补了自身理性不足、信息不完全的局限，确保办学符合政府和产业界的需要。香港职业训练局多元共治模式，一方面有利于发挥多元主体的动力，合力推动职业教育与培训的发展；另一方面在政府放松管制的情况下，通过理事会这一决策机构对学校权力使用、办学行为起到监督与制衡作用。 四、依托行业训练委员会，建立校企合作长效机制 为保障校企合作能持续常态开展，确保人才培养与行业企业需求有效对接，香港职业训练局组织成立了会计业等25个行业训练委员会。行业训练委员会是根据香港《职业训练局条例》成立的法定机构，委员包括行业企业代表、政府相关部门的代表以及职业训练局的代表，训练委员会主席及其成员由香港特别行政区行政长官委任，训练委员会须执行职业训练局决定的职能，并须按职训局决定的次数向职训局报告，每年呈交训练委员会工作报告以及相关学科课程发展策略建议。其职责主要包括：一是本行业人才需求调研；二是本行业人才标准开发；三是职业教育与培训发展咨询；四是技能测试；五是与雇主、雇主联会、工会、专业团体、训练及教育机构、政府部门等沟通联络，共商本行业职业教育与培训发展推广事宜。可见，香港行业训练委员会是政府成立的且执行训练局决定的职能要求，既对政府负责、也对办学者——职业训练局负责，还对行业企业负责，是联系政府、办学机构与行业企业的重要载体。 香港职业训练局通过半官方性质的训练委员会这一中介组织，可以弥补校企双方理性不足、信息不对称的局限，能有效降低双方合作的不确性风险，促进合作的常态化。对于行业企业而言，可以直接将其需求通过训练委员会传递给职业训练局及其附属办学机构，从而降低了直接从众多办学机构中选择合作伙伴的时间和人力成本，减少了与办学机构直接合作的不确定性风险；对于办学机构而言，其可专注于人才培养与培训工作，将寻求合作对象、洽谈合作内容、建立合作机制、规范合作行为等事项交给职业训练局及训练委员会，降低了直接从众多企业寻求合作伙伴的时间和人力成本，减少了与企业直接合作的不确定性风险。 五、启示与建议 （一） 组建实体性城市职业教育集团，推进区域职业教育统筹协调发展 （1）推进中高职一体化办学，促进职业学历教育与职业培训的融合发展。一些城市可参考香港职业训练局的做法，将市内公办中职学校、公办高职院校、部分职业培训机构整合组建成实体性职业教育集团。集团可实行集团党委领导下的总校长负责制，成员学校（机构）既相对独立办学，又错位发展，同时集团党委负责重大事项的决策。 （2）整合学校职业培训资源，妥善处理学历职业教育的公益性与职业培训的“非公益性”矛盾。将区域职业院校的培训职能及资源进行整合，成立专门从事职业培训的实体性机构，并纳入城市职业教育集团管理。职业培训机构是职业教育集团内的一个独立法人主体，管理上接受集团的统一领导，并依托集团内职业院校的资源，按市场规律开展职业培训工作，并按市场原则进行资源配置，机构和相关人员可依法获得合理的回报。由此，既发挥了职业院校的资源优势，又不至于使职业培训冲击学校的正常工作；既履行了职业教育机构的培训职能，又能妥善处理学历职业教育的“公益性”与职业培训的“非公益性”之间的矛盾。同时，有助于促进职业培训的“专业化”“市场化”，提高培训的效果和资源配置效率。 （二）在政府与学校间设立缓冲区，处理好“解制”与“管制”的矛盾 为激发学校的办学活力，政府不断放松管制，扩大学校的办学自主权，但面临权力被寻租或被滥用的风险。尤其是在融媒体时代，学校作为公共部门所犯的错误比过去更容易被曝光，更容易引起公众的关注。因此，政府尤其是地方政府在扩大学校办学自主权方面非常谨慎，总是在“解制”与“管制”间徘徊甚至“解制”与“管制”并存。 建议在政府与学校之间建立一个中间机构，政府向学校下放的办学自主权不是直接到学校，而是给中间机构，从而使办学自主权在下放过程中，在政府与学校之间有个缓冲。由此，一是弥补了一些学校治理能力足，难以有效承接不断下放的办学自主权的问题，降低了办学自主权被滥用或被错误使用的风险；二是政府只需要重点监管中间机构而不需要分散精力对所有办学机构进行直接监管，减少了行政成本，提高了行政效能；三是学校只需要专注于人才培养工作，而将大量的行政事务交由中间机构处理，从而减少了办学成本，同时将“学校”从大量的行政事务中解放出来聚焦主责主业，有利于提高人才培养质量。 （三） 完善院校理事会制，推动形成多元共治的新格局 2014年教育部印发了《普通高等学校理事会规程（试行）》（简称《规程》），鼓励高校探索建立理事会。实施理事会制度的目的是为了完善高校治理结构，推动形成多元共治的新格局。在完善职业院校理事会制度方面，建议： （1）明确理事会的定位。组建理事会并不只是为行业企业等利益主体提供参与院校治理的平台或载体，更重要的是治理模式的改革创新，由学校单中心治理转变为多中心治理，由封闭式内循环治理转变为内外协同治理。职业院校必须从这个角度去认识组建理事会的意义，完善理事会制度和运行机制，以此推动学校治理体系与治理能力现代化。 （2）增强理事会的话语权。根据《规程》，我国内陆高校的理事会的地位与香港职业训练局理事会不同，它属于非决策机构。虽然理事会不属于决策机构，但《规程》赋予了理事会重要职责。理事会要有效履行这些职责，则必须增强权威性和话语权，否则，将难以有效发挥咨询、协商、审议和监督职能，甚至会沦为一种可有可无的形式。 （3）增强理事的代表性。能否有效发挥理事会的治理作用，理事的代表性至关重要，即谁有资格参与理事会？他(她)代表谁的利益？除了要考虑理事来源的广泛性之外，还要考虑理事代表的利益群体的广泛性。事实上，后者更重要。 （4）完善理事会的工作机构。建议成立常设的理事会常务委员会及若干功能性委员会，并在理事会闭会期间由常务委员会及其他功能委员会代行理事会职责，确保多元利益主体参与院校治理常态化、机制化。 （四） 培育校企合作中介机构，构建校企合作长效机制 在完善校企合作机制方面，建议在校企之间建立一个中介机构，为校企合作提供专业的指导与支持服务，从而弥补校企双方理性不足，减少不确性风险，降低合作双方的交易成本。该机构可定位为半公益性组织，在管理上既要受政府监督，对政府负责，又要受学校和行业组织双重领导，对行业企业、学校负责。其主要职责包括：负责为政府提供校企合作政策咨询服务；为校企双方提供合作信息，帮助寻找合适的合作对象；协助校企双方签订合作框架协议，并督促双方履行合作协议；开展行业企业人才需求调研，发布人才需求信息；发布专业预警信息，为学校专业调整提供依据等。 作者简介：查吉德（1975-），男，江西德兴人，广州市教育研究院副院长、广东省教育科学重点研究基地粤港澳大湾区职业教育研究中心主任，研究员，教育学博士，主要从事职业教育与教育政策研究。 |
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