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员工投诉公司未缴社保，反被举报涉嫌刑事犯罪， 劳动监察机关是如何处理？ 作者：杨丽秋 指导律师：程 阳 一、基本案情及法院判决[1] （一）基本案情 2017年7月1日，北城公司与邓凯签订劳务合同，期限3年，已生效的劳动争议裁决认定邓凯与北城公司自2017年6月22日起至2018年3月5日止存在劳动关系。 2018年7月5日，邓凯向吉林市劳动保障监察支队（“劳动监察支队”）投诉北城公司在2017年6月至2018年3月未为其办理养老保险登记。7月10日，劳动监察支队立案。 2018年9月19日，北城公司向劳动监察支队提出《关于邓凯骗取失业保险金应给予处罚及移送公安部门的申请》，并于12月13日向吉林市人社局提出《关于追究邓凯行政违法责任的申请》。 2018年10月26日，劳动监察支队向北城公司送达《劳动保障监察责令改正决定书》。 2018年10月29日，北城公司向劳动监察支队出具情况说明，认为邓凯涉嫌骗取社会保险费，因此，无法为其办理社会保险。 2018年9月21日，邓凯向吉林市社会保险事业管理局退回2017年7月至2018年6月期间领取的失业保险金14233元。劳动监察支队经查，认为邓凯行为已涉嫌骗取失业保险金，于2019年1月7日将该案移送至吉林市公安局。 2019年1月23日，因北城公司未按要求整改，吉林市人社局于当日作出《劳动保障监察行政处罚决定书》（“被诉行政处罚决定”）。北城公司不服该处罚决定，向法院提起诉讼。 （二）裁判结果 一审法院认为，劳动监察支队立案后至作出被诉行政处罚决定已超过60个工作日，且未经劳动保障行政部门负责人批准，违反法定程序。劳动监察支队于2019年1月7日将该案移送至吉林市公安局。庭审中，吉林市人社局向法院提交的涉嫌犯罪案件移送书回执系吉林市公安局船营分局河南街派出所于2018年12月17日出具，其提供的证据与法院调取的证据相悖（法院依职权调取的证据显示劳动监察支队于2019年1月7日将该案移送至吉林市公安局）。一审以违反法定程序、证据不足为由判决撤销被诉行政处罚决定。 二审法院认为，对于案件的焦点问题作出如下认定：1.吉林市人社局作出被诉行政处罚决定程序合法。2.邓凯涉嫌诈骗一案的处理不影响吉林市人社局对北城公司作出行政处罚。判决撤销一审法院判决，驳回原告北城公司的诉讼请求。 二、案件分析 一审与二审法院差异的主要原因在于对于处理时效的观点不同，另外，本案还引发另外一个问题，即对一种违法行为作出行政处理是否受另一主体可能涉嫌刑事犯罪的影响。 （一）一审与二审关于行政程序是否合法的核心的差异在于劳动保障监察机关作出责令改正通知书的情况下，作出行政处罚的时间是否仍需在立案后的60个工作日内 第一，劳动保障行政部门在办理劳动保障监察案件时，需要严格按照相关时限的要求作出立案、调查、处理行为。 首先，《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条和第十九条[2]区分了两种不同来源案件的立案处理要求：对于投诉类的案件，劳动保障监察机关需要在收到投诉举报之日起5个工作日内作出是否受理的决定，受理时间即为立案时间，对于劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现的案件，劳动保障监察机构负责人批准之日即为立案之日。 其次，根据《劳动保障监察条例》第十七条[3]和《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第三十条[4]的规定，在未经负责人批准的情况下，劳动保障行政部门对用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，应在立案后60个工作日内完成调查。如果案件较为复杂，经负责人批准，可以将调查期限延长30个工作日。为了将调查程序和作出行政处理的程序作出区分，建议劳动保障监察部门在完成调查后及时制作案件调查终结报告。 再次，根据《劳动保障监察条例》第十八条[5]、《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第三十七条[6]的规定，在调查完成后15个工作日内，根据调查结果并依据相关规定，分别作出行政处罚决定、行政处理决定、责令改正或者撤销立案决定等行政处理决定。需要注意的是，前述行政处理决定不当然意味着需要作出行政处罚，根据法律法规等的有关规定，如果需要劳动保障行政部门先行要求整改的，那么作出《责令改正通知书》的时间需要在调查终结后的15个工作日内作出，如出现责改未改的情况，虽然行政处罚作出的时间没有具体限制，为避免可能出现被认定为怠于履行职责的行政风险，建议劳动保障行政部门在合理期限内作出处罚决定。 本案中，吉林市人社局劳动监察支队于2018年7月10日对邓凯投诉北城公司未办理社会保险登记一案正式签批立案，10月8日签批调查终结，于10月26日对北城公司下达《责令改正决定书》，符合前述关于时限的程序要求。《责令改正决定书》作出近三个月后，上诉人于2019年1月23日作出被诉行政处罚决定。因现行有效的规定对作出行政处罚和责令改正之间的时间没有严格限制，故吉林市人社局作出的行政处罚程序并无不当。 最后，行政机关作出具体行政行为后，需要及时向行政相对人进行送达，虽然目前劳动保障监察相关法律法规等关于作出行政行为后多久向行政相对人进行送达没有明确规定，结合目前实务中的做法和裁判尺度，我们倾向于认为送达的时间（即交邮记录中显示的时间）应在相关时限内。 （二）单位抗辩员工骗取失业保险金涉嫌刑事犯罪构成不予为其缴纳社保的理由不能成立 行政程序和可能涉及的刑事程序属于两个相对独立的程序，案件是否涉及刑事案件移送，不影响行政案件的处理。本案中，涉及对两个行为的行政处理，其一是北城公司未为邓凯缴纳社保的行为，该行为不涉及刑事案件的移交，其二是吉林市人社局在对北城公司进行调查处理过程中，北城公司反映的邓凯存在骗取失业保险金的行为，前述两个行为虽然均与邓凯有关联，但两个行政行为的违法主体不同且因违反的是不同的法律法规的相关规定，因此，对于两个违法行为的查处是独立的。在两种行政违法行为是互相独立的基础上，吉林市人社局对于邓凯因骗取失业保险金涉嫌诈骗一案的处理，包括是否向公安机关移送、何时移送，均不影响吉林市人社局对北城公司作出行政处罚。不论司法机关最终是否对邓凯追究刑事责任，邓凯均有权享受工作期间的社会保险待遇，北城公司为邓凯办理社会保险登记的义务都不能免除。 （三）在行政程序进行过程中，如发现涉嫌刑事犯罪的情形，应当按照相关程序移交司法机关 关于行政程序中因涉及刑事犯罪引发刑事程序问题的处理。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）第三条[7]规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。《劳动保障监察条例》第十八条第二款规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第四条第（十三）项规定法制审核的内容中包括违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。前述规定均体现了行政程序中出现涉嫌刑事犯罪相关衔接的有关内容，劳动保障行政部门在处理劳动保障相关行政案件时，如发现涉嫌犯罪的情况，具有向公安机关移送的法定义务，查处和移送的应该是涉及同一违法行为人的同一案件。 在劳动保障监察领域，根据《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百六十六条的解释》[8]以及《刑法》第二百六十七条第二款[9]的规定，常见涉及刑事犯罪的案件主要发生在社会保险领域和拒不支付劳动报酬相关案件中，在行政程序中，如发现满足相关罪行追诉标准的情况下，需要向公安机关移送。关于案件移送的时间，目前国家层面的规定没有具体，一些地方出台了较为详细的规定，如，北京市出台《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》，该办法第六条规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件应当在案件调查终结后进行。劳动保障行政部门在案件办理过程中需要结合案件具体情况以及不同地方关于相关刑事案件的立案标准作出是否移送处理的决定。 三、本案的启发 （一）程序正当是判断行政行为是否合法的重要组成部分，本案突出体现了劳动保障监察程序中关于时限的特殊要求，劳动保障监察机关在立案、调查、作出行政处理决定的过程中，需要严格按照5个工作日、15个工作日、60个工作日的时限要求，如需延长期限，则需要根据有关规定履行延长期限的程序性要求。 （二）在对于某一违法行为进行查处时，需要排除不相关的因素，避免将可能存在一定关联但违法行为主体、违法情形不一致的两个行为产生混同。对于涉嫌刑事犯罪的情况，根据调查结果及时进行移交，同时注意保持行政案件的独立性，对于行政违法行为的处理不应受刑事案件的影响。 （三）如出现责改未改的情况，虽然在已经作出其他类型的行政处理的情况下，劳动保障相关法律法规等对行政处罚作出的时间没有具体限制性要求，为避免可能出现被认定为怠于履行职责的行政风险，同时考虑到行政违法行为要坚持教育与处罚相结合的原则，建议劳动保障行政部门结合案件的具体情况，在合理期限内作出处罚决定。 脚注： [1] 案件详情参见：吉林市人力资源和社会保障局与吉林市北城劳务派遣有限公司劳动监察行政处一案，案号：（2019）吉02行终66号。 [2]《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条 对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处： （一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的； （二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的； （三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。 对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。 第十九条 劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。 立案应当填写立案审批表，报劳动保障监察机构负责人审查批准。劳动保障监察机构负责人批准之日即为立案之日。 [3] 《劳动保障监察条例》第十七条 劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起６０个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长３０个工作日。 [4] 《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第三十条 劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。 [5]《劳动保障监察条例》第十八条 劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理： （一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定； （二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定； （三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。 发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。 [6] 《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第三十七条 劳动保障行政部门立案调查完成，应在15个工作日内作出行政处罚（行政处理或者责令改正）或者撤销立案决定；特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。 [7] 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条 行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。 [8] 《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百六十六条的解释》以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的，属于刑法第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为。 [9] 《刑法》第二百七十六条第二款 【拒不支付劳动报酬罪】以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。 |
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