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2019 09/15 03:13 引子 作为一名土生土长的南汇人，2009年南汇浦东两区合并对自己各方面的冲击是巨大的，不仅仅是身份证或是房价等外在变化，更是文化认同的内在转变，这也激发着我重新探究两区演变的历史过程。实际上，关于南汇与浦东错综复杂的行政区划演变历史，既有的学术成果已十分丰富，不仅包括浦东地区成陆过程、还包含浦东南汇的环境变迁、经济开发与行政区划演变之间的关系研究。介于自己知识有限，故而不班门弄斧，而是将两者政区演变的概况进行梳理，以飨读者。 一、“从南汇到川沙”：建国前的浦东地区 “从南汇到川沙”，指的是建国之前的浦东地区境域，绝大部分由南汇县管辖；后由南汇县、上海县的部分地区析置川沙厅（辛亥革命后改为川沙县），从而奠定浦东地区由南汇、川沙、浦江沿岸等三足鼎立的格局。（注：浦东沿黄浦江地区在建国前属上海县或市辖区管辖，但因境域不大，因而此处不予重点讨论） 图：民国南汇县（黄色部分） 图：民国上海县（左）川沙县（右） 1、两个重要的背景 南汇浦东历史演变开启于两个重要的历史背景：一是上海成陆和海塘筑造；二是明永乐年间黄浦江疏浚。前者影响着浦东乡镇（沿海塘）分布、乡镇地名（下沙等）和中心城镇（原为千户所）的设置，后者则将上海从原有的淞南—淞北转变为浦东—浦西格局，由此奠定浦东当前的陆地境域。 公元1292年设置上海县，浦东地区即为上海县的管辖地区。此时，上海县领属高昌、北亭、海隅、新江、长人5乡。长人乡即为南汇和浦东（大部分地区）之前身。从上海最早的“明弘治年间上海县全境图”中可以看到，长人乡即在当前浦东南汇一地。到“明嘉靖年间上海县全境图”中，则可以看到浦东地区主要为长人乡，仅在高桥一带则属于高昌乡。 图：明弘治年间上海县全境图 图：明嘉靖年间上海县全境图 2、南汇得名与建县 伴随着浦东地区成陆，至宋元年间,惠南一带业已成陆。根据《南汇县志》：因“大海环其东南,扬子江水出海后受海潮顶托，折旋而南，与钱塘江水在此交汇”,故称南汇嘴。1386年,明为防倭寇,在南汇嘴(今惠南镇)筑城，设守御南汇嘴中后千户所。 > 随着南汇地区人口集聚和经济社会发展，1726年（清雍正四年）从上海县划出长人乡建立新县，因县治设在原守御所南汇嘴，故县名“南汇”，此时的南汇县基本管辖着浦东的大部分地区。 图：南汇一中校园内的南汇古城遗址 3、川沙厅的析置 需要注意的是，在南汇建县之前，明嘉靖三十六年(1557年)因海防筑“川沙堡城”。到清嘉庆十五年(1810年)，由于军事原因所需，在堡城始置川沙抚民厅。从下图中可以看到，川沙县依托堡城及其周边地域已成规模。辛亥革命后，川沙改厅为县，隶属江苏省为丙等县。
图：川沙抚民厅全境图 川沙县的设置使得浦东地区又新增了一个县级建制。从而形成了浦东地区由南汇县、川沙县、黄浦江沿岸地区（该地区原属上海县，1927年上海特别市设立之后，被划分为高桥、高行、陆行等市辖区，后在日伪时期又经历了多轮的行政区划调整）三足鼎立的格局。其中，南汇县部分的境域最大，其次是市辖区部分，川沙县的境域最小，而这也为此后的政区演变提供了重要基础。
图：民国三十七年上海市行政区划图 二、“从川沙到浦东”： 建国到90年代的浦东地区 “从川沙到浦东”，指的是建国初期的浦东地区，经历川沙县与黄浦江沿江地区错综复杂的基层政区重组过程，直到1992年设立浦东新区才得以整合；而此时的南汇县在区域发展中地位逐步式微，境域不断被划出。最终形成浦东地区由浦东新区与南汇县两者分治的政区格局。
川沙县城-民国十五年（1926年） 1、川沙与浦东的政区重组 既有研究发现，近代以来，随着黄浦江沿岸地区的开发,从高桥到周家的沿江地带几乎全为码头、工厂、仓库所占尽，随之又相继形成了白莲泾、周家渡、南码头、陆家渡、烂泥渡、杨家渡、老白渡、庆宁寺、其昌栈、居家桥、胜利镇等城市市镇，浦东地区的经济重心正不断西移，这使得浦东地区的经济重心与行政中心得以分离。因此，建国初期至1990年代，浦东地区的政区演变主要在川沙县和黄浦江沿岸之间的地区展开。 1950年代的浦东地区调整是从原有的4个市辖区变为2个区，实质是城乡分治——即东昌区主要管辖城市化地区、而东郊区则主要管辖农村的地区。 1958年1月，江苏省嘉定县、宝山县、上海县划归上海市；11月江苏省川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明等七县划归上海市，上海市境域达到如今的范围。当年，东昌区和东郊区合并成为浦东县。这是历史上第一次出现“浦东”命名的行政建制。但是，仅仅两年之后的1961年，浦东县就被撤销。当时《上海市人民委员会关于撤销浦东县建制的通知（61）沪会秘字第024号》称： “近年来由于本市工业不断发展，市属浦东县工业人口不断增长，农业人口的比重相应降低。为了加强对工农业生产的领导和贯彻精简机构、紧缩编制的精神，经市人民委员会1960年11月22日第二十三次会议通过，并报经国务院1961年1月25日第一百零八次会议批准，撤销浦东县建制，原浦东县的农村地区划归川沙县领导，邻近市区的城镇分别划归黄浦、南市、杨浦等三区领导。” （资料来源：《川沙县志》） 浦东县撤销之后，其农村地区划归川沙管辖，故而川沙县的境域范围进一步扩大。此后的川沙县范围也一直在变动之中，其基本思路就是将城市化地区划归给上海市黄浦区、南市区和杨浦区管辖，当然，在当时跨江交通并不发达的背景下，跨江治理总是困难重重，因而当时的行政区划格局并非最合理的选择。
上海市政区图>> 2、浦东开发开放与浦东新区的成立 1990年浦东开发开放，1993年浦东新区的成立解决了原有行政区划跨江而治的困境，促进了行政中心由川沙县城的西移，使得浦东地区的行政区划得以一体化，为城乡一体化发展和浦东地区整体开发奠定了基础。 新成立的浦东新区行政区域包括原川沙县，上海县的三林乡，黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。成立之初先设立党委和工委，随后几年再逐步设立新区政府，其行政级别比普通区县高半级。 3、南汇县的重要性逐步式微 反观南汇县。建国前的南汇涵盖了浦东大部分境域，但此后多次将所辖乡镇或保团等划出，表明南汇在区域经济中的地位逐步式微。 1948年，南汇县划出周浦镇以西地区共7个保，归上海县。 1950年，南汇县先后两次将北部的18个乡划归川沙县，6个乡划归上海县。 1953年，南汇县将下沙区汇达乡靠近上海县鲁汇镇的部分土地划归上海县。 1957年，南汇县将汇达乡所属的5个高级农业生产合作社的土地划归上海县。 至此，在浦东地区形成了两个行政区——浦东新区与南汇县的两者分治的局面，但此时的浦东新区在行政级别上比南汇高半级，其战略地位也已远超南汇。
图：南汇县县域划出地区一览 三、“从南汇到浦东”： 90年代以后的浦东地区 “从南汇到浦东”，指的是90年代以后，浦东新区成为上海发展亮点。2009年，为推进两个中心建设，南汇区并入浦东新区，打造新时期的上海发展增长极。
南汇县城-清末 1、浦东南汇基层政区改革探索 在区县政区以下的层面，浦东新区的探索引人瞩目。自2000年起，浦东新区和南汇县在上海市率先开展了乡镇、街道的行政区划调整，当时调整的原因主要是机构精简和资源优化配置，调整形式主要是二撤一或三撤一，由于浦东南汇乡镇数量较多，在几年内陆续完成调整。 2004年起，浦东新区展开“区镇联动”的探索，依托四个国家级开发区建立陆家嘴功能区域、张江功能区域、外高桥功能区域和金桥功能区域，2005年又相继成立了川沙功能区域和三林世博功能区域。通过功能区在地域上整合开发区和周围若干乡镇，将各乡镇的经济职能抽到功能区，将社会管理职能留在乡镇，从而“突出功能开发、突出统筹协调、突出资源整合、突出联动发展”。（资料来源：浦东新区人民政府《关于功能区域管委会事权划分的通知》（浦府[2004]194号）文件）但功能区设置也存在一些问题，自2009年11月以后，浦东新区逐步取消功能区建制。
图：2006年浦东新区与南汇区行政区划特征（作者自绘） 2、临港开发与南汇行政中心迁移 自2001年撤县建区以来，南汇战略定位也逐步提升，“海洋南汇”鼓舞人心。2001年批复的《上海市城市总体规划（1999-2020年）》中，明确提出“海港新城”的建设。2004年批复《临港新城总体规划（2003-2020年）》明确临港地区的发展思路，此后，临港新城（地区）快速开发引发一轮行政区划调整。 2006年，设立申港街道；2008年，南汇区政府由惠南镇人民路迁至临港新城申港大道。行政中心迁移意味着南汇城市发展重点向临港倾斜，尽管此后南汇并入浦东，但临港管委会依然位于原南汇行政中心地区，承担着统筹临港开发的任务。 3、两区合并及其影响 2009年4月24日，《国务院关于同意上海市调整部分行政区划的批复》同意撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区，由此实现了“从南汇到浦东”的转变。两区合并的原因和影响在网络上都可以查到，这边就不多赘述，但我们谈两个有意思的细节。 一是2011年的六灶镇划入川沙新镇。是上海乃至全国都少有的地跨原区县政区的行政区划调整案例，六灶原属于南汇，原来的调整逻辑必定是六灶与周边的南汇乡镇合并，而这次则是直接与原属于浦东新区的川沙进行合并，这为两区合并之后交界地区的管理提供了保障，而这一交接地区即是“迪士尼旅游度假区”所在地。 二是南汇新城镇的成立。两区合并后就有专家提出如何保留南汇地名的建议；2012年，借着临港地区行政体制调整，撤销申港街道、芦潮港镇建制，调整老港镇部分行政区划，设立南汇新城镇。由此，南汇地名得以保存，并与南汇嘴的地理特征相吻合。 至此，通过两区合并，浦东地区实现了统一化管理，同时，内部基层政区格局也实现了优化，从而为当前两个中心建设等奠定了体制基础。
四、结语 通过初步梳理，浦东地区的历史演变可简要归纳成“从南汇到川沙、从川沙到浦东、从南汇到浦东”三个阶段，建国之前的浦东地区三足鼎立，建国之后，从三足鼎立逐步过渡为两大主体分治，2009年以来，两区合并又使得浦东新区整合统一，浦东地区的管理主体从“三”到“二”再到“一”，越来越精简，城市发展空间与腹地也越来越大。 在这一过程中，浦东地区的区域经济格局不断重组，浦东新区的战略地位快速提升，而南汇的战略地位逐步式微。尽管从建制演进来看，南汇设置早于浦东甚至孕育了浦东，但当前的开发格局又使得浦东后来居上，重新整合了南汇，形成了一个“逻辑闭合”。因此，浦东与南汇，既可以并称为“老南汇”，又可以并称为“新浦东”，两者本就是一家，当前又成为了一家，相互帮衬、相互交融。 作者系上海市城市规划设计研究院高级工程师，研究兴趣是城市规划\行政区划，参考资料如下： 上海市川沙县县志编修委员会编，《川沙县志》，上海人民出版社出版，1990； 上海市南汇县县志编纂委员会编，《南汇县志》，上海人民出版社出版，1992； 上海市南汇县续志编纂委员会编，《南汇县续志》，上海社会科学院出版社，2005； 张修桂，《上海浦东地区成陆过程辨析》，《地理学报》，1998（3）：228-236； 林拓，《历史时期上海浦东地区经济开发与政区演变的相关研究》，《经济地理》，2000（2）：57-62； 林拓、张修桂，《上海南汇地区环境变迁与经济开发及其政区演变的相关研究》，《地理科学》，2001（6）：531-536； 马祖琦：《浦东新区“功能区域”的管理体制与运行机制》，《城市问题》，2009（5）：71-76； 行政区划网，www.xzqh.org； 周振鹤主编，《上海历史地图集》，上海人民出版社，1999年； 部分图片来自网络 -完- 来源：图溯上海 延伸阅读 30年前的老南汇县， 你还记得吗？ 这是一组30年前的南汇县老照片，老南汇县，你还记得吗？ 南汇县县委、县府大院
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