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导语 安史之乱后，由于唐帝国的经济破坏严重，加上商贾们趁乱打劫，操纵市场，导致许多地方粮价飞涨，广大百姓苦不堪言。在这种背景下，唐代宗便任命刘晏为东都京畿、河南、淮南、江南东西道、湖南、荆南、山南东道常平使，负责这些商品经济活跃地区的“常平”工作。由此，刘晏改革的“常平法”，也正式拉开序幕。 一、“常平法”的发展历史 “常平”这两个字，简单说就是调节粮价的意思，这个词的源头，来自于战国时期魏国李悝提出的“平籴[dí]法”。 所谓平籴，又称作平粜[tiào]，其中籴是买的意思，粜是卖的意思，平就是平稳物价的意思。也就是说，“平粜”，即平价出售粮食；“平籴”，即平价购进粮食。所以李悝的平籴法，简单说就是国家通过收购或抛售粮食，来稳定粮食价格的一种经济手段。 相信我们很多人都听过一句谚语，叫做“谷贱则伤农，谷贵则伤民”，所以通常情况下，谷物的价格既不能太高，也不能太低。问题是，在现实生活中，尤其是在战国时代的生产力水平，农业生产很不稳定，有时候粮食大丰收，于是粮价一路走低，挫伤农民的积极性；有时候又恰好遭遇灾荒，粮食价格飞涨，很多百姓买不起而活活饿死。 在这种背景下，想要把粮食的价格控制在一定区间之内，就必须由国家进行平粜或平籴，即国家在谷价过高时，以低于市场价格卖出粮食；而在谷价过低时，以较高的价格收贮粮食。这也就是战国时期魏国李悝创立平籴法的核心思路。 在当时的背景下，李悝的这个方法自然是正确的，而且也是当时社会生产力发展水平下所必需的操作；问题是，在实践的过程中，大家很快就遇到了新的问题，那就是各地的丰歉情况不一样，物价变动相当大，同一地区每年的情况也不一样，物价变动仍然相当大。 在战国时期，由于魏国国土面积有限，中央政府自然可以有效实现平籴，但等到天下实现统一后，国土面积扩大了十几倍，这导致国家收购粮食和转卖粮食，往往都需要很长的时间跨度才能实现，而且中间需要调节的地方太多，这样粮食从地方收到中央，再从中央发到地方，一来一回的路费比粮食还多，完全得不偿失。 在这种背景下，等到西汉时期，就有了“常平仓”的设置。所谓常平仓，就是中央政府在各地方上设置了许多粮仓，然后将平籴的手段，下放到地方，由地方政府来全权负责收购或抛售粮食，以控制当地粮食的价格，中央政府只负责给地方拨钱即可。 这样一来，各地方政府在丰收的年份，就可以以稍微高一点的价格收集粮食，以免伤农；歉收的年份就以相对低点的价格卖出，保护民众；如果遇到了灾荒，还可以从临近的州郡的常平仓中，就近取粮救灾。 从某种意义上说，“常平仓”的设置，相当于中央政府就把调节粮价、赈济灾荒的职能，下放到地方上，从而节省了由中央来统一调度的弊病，这样中央政府也就不用大老远跑到各个地方上去收购或抛售粮食，既节省了时间和费用，也提高了办事效率。 虽然，“常平仓”的设置，看似既可以实现平籴的各项功能，又完美解决了各类问题，但实际上，它在实际操作过程中，很快又遇到很多新的问题。其中，最核心的一个问题就是监管问题。因为，既然中央政府把“常平仓”的主要执行下发给地方，那“常平仓”的日常入库，保存，维护和出纳，乃至于统筹规划等等细节工作，自然都会交给地方的官员们来负责。 在当时的背景下，帝国在地方的州郡，最多也只有少数几个高级干部，是来自中央的异地任命，其余的主要官员，大都是本地人员，这也就导致地方弄虚作假的行为非常严重。 比如，帝国到底该用什么价格来收购粮食，用什么价格来出售粮食，都是地方说了算，这就导致里面可以操作的空间非常大。并且，常平仓都是地方官员在管理，这个仓究竟应该收多少粮，应该存放了多少粮，全是一笔糊涂数，中央根本无法进行有效监督。 所以弄到最后，中央每年都要为这些常平仓支付一大笔钱给地方官员，但地方官员拿到这些钱，究竟干了什么，谁也不知道，这也就导致这些常平仓，并没有起到它本该起到的作用。在这种背景下，等到唐太宗执政后，他就干脆将“常平仓”改革为“义仓”。 按照唐太宗的方案，帝国不再高价收、低价卖粮食，而是转由百姓们自己存储粮食。换句话说，在丰收年时，广大百姓所收上来的粮食，必须无偿拿出一部分储存在帝国修建的“义仓”中，由地方政府统一保管，这样万一发生灾荒，地方官员就可以用这些粮食来救助大家，同时这样一收一放，也可以起到“调节粮价”的作用。 从某种意义上说，唐太宗的这个方案，唯一的好处就是帝国不用再出钱了，减轻了中央的负担；至于监管问题，却依然没有解决，所以久而久之，这个所谓的“义仓”，实际又沦为一项掠夺百姓的附加税，以至于它本该履行的“调节粮价，赈济灾荒”职责，根本就无法履行。 二、刘晏改革的“常平法” 刘晏所面临的困难： 在刘晏负责帝国的“常平”工作后，他最重要的任务，就是改革帝国原先这些所谓的“义仓”，让其重新恢复“平稳粮价，赈济灾荒”的职能。问题是，事情哪有这么容易呢？ 前文说过，李悝的“平籴法”，核心是由中央政府统一收购或抛售粮食，但它面临的问题是，国家那么大，各地的价格差异也极大，甚至同一地区的价格往往也是一日三变。如果由中央来统一统筹，在没有电话的年代，一个地方的价格出现变化，到上报到中央决策系统，至少要十几二十天，中央再做出决定，买还是卖，又要十几二十天。 在这种背景下，一个买卖的决策，都是针对一个月前的情况，一旦形势有变，必然带来巨大损失。同样，哪里遭灾了，哪里需要救济，更是十万火急的事情，如果没有当地常平仓就地放粮，等到中央命令下来，各地组织救援，往往人都已经饿死一大片，更不用说将粮食全到运送到中央储藏，需要耗费巨大的人力和物力，这反而会加重百姓的负担。 后来的“常平仓”，核心是中央政府将收购或抛售粮食的权力下放到地方，中央只需要拨钱给地方购买粮食，这样虽然提高了效率，节省了人力和物力，但又会面对巨大的监管问题，以至于最后中央钱花了，却没有起到相应的效果。至于“义仓”，更是中央把本该付给地方购买粮食的钱，转嫁到了广大百姓身上，这非但没起到效果，反而还加重了百姓的负担。 从某种意义上说，当时刘晏所面临的问题，似乎是无解的。因为，把收购或抛售粮食的权力下放地方，管理上必然一塌糊涂；但要收归中央，却又根本无法在如此广阔的国土上实际执行。那么，刘晏究竟该怎么办呢？ 三、刘晏的解决方案 刘晏在经过一番实地考察，决定将“平籴法”和“常平仓”这两种制度融合在一起，一方面保留各地方上用来存储粮食的仓库，另一方面对于粮食的收购、抛售和管理，也就是所谓的“常平”工作，则交由中央政府直接负责。 在刘晏看来，只有中央政府直接负责“常平”工作，才能真正起到“调节粮价、赈济灾荒”作用。如果把权力下放到地方，地方政府机构和管理系统，以及各级人员基于各自的利益考虑，必然会出现偏差。但是，如果把收购来的粮食全部运送的中央储藏，显然又不太现实，因为这需要消耗的时间和人力成本太大，所以地方上的“常平仓”也需要继续使用。 刘晏这样一番操作，首先解决了两个问题：一是解决了地方官员弄虚作假的问题；二是解决了粮食长途运输的问题。但接下来，刘晏还面临两个问题： 一是决策的时效性问题。正如前面说过的，如果中央政府直接负责，必然会导致决策的时间被大大延长。因为，各地粮食的买和卖，都需要先上报给中央，等中央批准后，下面的官员才能执行。而以当时唐朝的交通媒介发展水平，这一来一回，至少需要大半个月时间，有的地方甚至需要更长时间。 在这种背景下，中央政府下达的买卖决策指令，几乎都是针对半个多月前的情况，而现在的情况或许早已经发生巨大变化，如果再按照这个价格执行，有可能反而会造成严重的后果。 二是如何保证地方官员不侵占“常平仓”中的粮食？虽然粮食的收购、抛售和管理，都是交由中央政府直接负责，问题是，粮食毕竟放在各地方上的“常平仓”中，而且粮食的收购、抛售和管理，也都是在地方上执行，在这个过程中，谁能保证地方官员们不趁机侵占粮食？ 1.如何解决决策的时效性问题？ 关于决策的时效性问题，其实说到底外乎两块：如何买和如何卖？ 所谓买卖的问题，简单点说就是按什么价格收购粮食，收购多少粮食，以及按什么价格出售粮食，出售多少粮食？这些问题，因为下面负责的官员都需要先得到中央批准后才能执行，所以就导致会耽误比较长的时间。 在我们现在社会，这个问题自然比较好解决，因为咱们现在的交通媒介够发达；但在刘晏所在的时代，显然是非常困难的。但刘晏依然想出了一个办法，那就是：大数据分析和管理。 按照刘晏的要求，具体负责相关事务的办事人员，必须对每一个地方都做一份报表归档。至于报表的内容，就是根据实地考察，官方记载，民间查询，尽可能的还原各地之前几十年里面，它们每年的粮食价格，以及需要收的粮食数量。 有了这个数据之后，刘晏在命人将其分成五个类别，每一类都规定一个指导价格和指导量，然而各地每年的收粮都按照这个指导来进行。比如，某地根据统计分析后，指导价分别是100文、200文、300文、400文和500文，每月的收购量对应是50万石，40万石，30万石，20万石和10万石。 接下来，当政府需要收购粮食时，该地的粮食市场价格大约在100-200文之间，那么负责的官员就不需要再上报中央批准，他直接可以对照这个表，以200文的价格收40万石。这样一番操作后，就相当于取消了中间决策环节，让基层办事人员拥有一定的主动权，可以比较快速的适应市场变化，同时它又在中央的控制范围之内。 从某种意义上说，有了这张表之后，下面的官员即便故意抬价格到300、400，可是价格高了，所能收购的粮食就变少，这样政府的损失也相应减少，同时后续政府抽查也很容易发现问题，这种制约之下，办事人员乱报价格、乱报数量从中牟利的空间，就大大地被限制。 至于按什么价格出售粮食，出售多少粮食，也是同样的道理，也是通过以往的数据来建立报表，然后进行归类后，下面的办事人员只需要按照表格来执行即可。 2.如何保证地方官员不侵占“常平仓”中的粮食？ 刘晏通过大数据分析和管理，较好地兼顾了中央决策与地方灵活处理这两项工作，在制度上保证了“常平”工作的可行性。但是，再好的制度，到最后都会出现一个最大的难题，那就是怎样保证执行的人能够尽可能的按照规范来执行政策本身的要求。 对于刘晏的“常平”工作来说，最重要的问题就是，如何保证地方军政官员们不趁机侵占“常平仓”的粮食？ 当时的刘晏，虽然是帝国东部经济区的经济领域最高领导，但其职权范围，毕竟只是帝国的一个专项机构，他想要直接管理地方上的军政官员们，显然是非常困难的。尤其是在众多藩镇割据的大背景下，即便是皇帝本人，想要有效管控地方，都是有心无力，更何况一个区区的刘晏？所以单靠行政命令，以及形式主义的层层监管，显然是解决不了问题的。 所以为了能够解决这个问题，刘晏想到汉武帝时期发明的政策——均输平准。 所谓的均输平准，主要针对的是当时各地的贡品，由于汉武帝时期的运输能力相对较差，运输成本也高，帝国无法将东部地区的物资源源不断地直接运往京城，所以只能象征性地从各地收取贡品运到京城。 但由于贡品运输成本仍然很高，所以桑弘羊进行了均输平准的改革，也就是将绝大部分贡品不再直接运输到京城，而是运输到附近价格高的地区，全部高价卖掉换成钱，然后直接把钱运送回国库。 受此启发，刘晏规定，凡是政府收购存放在“常平仓”中粮食，在出售之后都必须兑换成同等价值的当地土特产品和手工品。举个简单例子，负责“常平”工作的官员收购了100万石的粮食，等到他把这100万石粮食卖出后，交给中央政府的不是钱，而是同样价值的当地土特产品和手工品。 因为，土特产品和手工品并不像粮食那样珍贵，所以库管人员在获取这些东西时，可以把实际购买价格压得比市场价格低很多，这样他本人就有可以操作的空间。 比如，因为地方军政官员的威逼利诱，库管人员不得不低价卖给或送给他们一些粮食，这也就相当于部分粮食被地方军政官员给非常侵占。问题是，接下来库管人员也可以在兑换土特产品和手工品的过程中，通过压低价格的方式，将这部分损失给弥补回来，甚至还可以从中赚一些钱。 再者，因为每个地方的土特产品和手工品，相对而言都比较容易获取，尤其是在当地官员看来，弄到这些东西根本就是小菜一碟，所以既然可以用这些东西可以兑换粮食，那他们自然也愿意拿它们来找库管人员兑换粮食，这样一来，他们也就懒得冒险去非法侵占粮食。 刘晏实行这种做法的好处就是，既保证了中央不受损失，却又不是完全不近人情，它相当于给下面人留下了一些操作的空间，让他们能够更好地应付地方上的军政官员。与此同时，当中央收到这些来自各地的土特产和工艺品后，刘晏又利用自己所掌握的漕运团队，把它们运送到价格高的地方售卖，从中又给国家大赚了一笔钱。 结语 当我们再回过头来看时，当初那些乍看之下难之又难的难题，经过刘晏这样三下五除二的分别处理后，就这么迎刃而解了。从某种意义上说，刘晏的常平法，不仅解决了千百年来遗留下的“常平”难题，而且经过他这样一番改革，还把“常平”这个从来都是国家亏钱的项目，转变成为国家赚钱的项目，间接增加了国家的财政收入，真可谓是一箭双雕。 参考文献：《旧唐书》、《新唐书》、《资治通鉴》。 图片来源于网络，若有侵权，请联系作者删除。 |
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