关于执纪审查工作 “二十四字”要求的理解和贯彻落实

作者：陕西省平利县纪委  吴高铭

监察体制改革后，纪委监委合署办公，履行执纪审查和监察调查双重职能，今天主要围绕执纪审查“24字”方针与大家共同探讨学习，一方面由于本人水平有限，关于监察调查工作的理解和把握还不够准确和透彻，不敢在大家面前现丑；另一方面为避免类同，其他同志将专门就监察调查工作与大家交流。但是个人认为，执纪审查与监察调查也有诸多类同的地方，关于执纪审查工作“24字”要求的理解和贯彻落实同样适用于监察调查工作。

下面，我重点与大家交流两方面内容，一是目前执纪审查工作实践中存在的主要问题及原因，二是关于在执纪审查工作中如何达到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法“二十四字”要求。

一、目前执纪审查工作实践中存在的主要问题及原因

一是事实不清。表现在两方面，一类是对违纪事实审查核实清楚了，但报告中表述不清，没有将时间、地点、事情发生的原因、经过、结果、采取的手段、被审查人的责任及造成的影响“六大要素”表述全面，造成违纪事实轮廓清晰、事实不清；另一类是审查中根本就没有核查清楚被审查人的违纪事实情况，报告自然就无法表述清楚。

二是证据不够确凿充分。实事求是地讲，我县近几年查办的违规违纪案件初次移送审理时，大多存在证据收集不到位、不全面、不系统，审查取证抓不住重点，关键证据缺乏，无关紧要的证据多等问题，导致违纪事实表述不清、定性不准。如有的经济类案件审查卷中，只有当事人的陈述，缺乏有关查账记录、票据复印件等要素，难以界定，要通过多次补证后才能达到要求。再比如不注意收集被审查人从重从轻情节的证据，而报告中却提出从重从轻意见，导致无法认定。

三是定性不准。由于对业务知识的学习不够，钻研不透，特别是在学习纪律处分条例及相关纪律规定时，停留在表面的学习和理解层面，仅仅只记住了哪条哪款规定的是什么内容，而没有对条款所规定的违纪行为构成要件进行认真研究分析，导致定性不够精准。由于定性不准，处分依据引用自然就会用错，处理自然不会恰当。

四是程序不合法。有的单位在执纪审查中，对案件的审查、处分是真实的，但对案件的初核、立案、审查措施的使用、涉案款物的处理等程序不合法。如立案决定书未及时向被审查对象及其所在单位送达，还没有立案就采取查封帐户、暂扣资金等审查措施，未经审理程序就制发处分文书等等。

五是手续不完备。案件的归档文书材料不齐全，有的从案件的初核到立案、审查报告、处分文件的下达等材料部分制作不规范；个别案件中的证据材料是真的，但复印的相关证据未注明出处，谈话记录仅有被谈话人的签名，没有押印，没有签署“记录与我陈述一致”等字样；有的案卷中相关审批表填写的要素不齐全，甚至存在时间上的逻辑错误等。

六是处分执行不到位。有些单位所办案件的证据确凿、程序合法，案件经过审理后下达了处分文件，但是并没有进行宣布，有的被处分人甚至过去几年了还没有收到处分文件；有的涉及工资、职务、职级调整的，没有及时调整到位等等。

有的个别单位在回访教育中没有与受处分人员直接见面，弄虚作假，冒名签字；有的单位对（政纪处分到期解除）受留党察看处分到期权利恢复不重视，没有及时通知提醒受处分人员等等。

处分决定宣布执行、回访教育、党员权利恢复等执纪审查工作“后半篇”文章做的好与坏，对于监督执纪整体效果的好与坏有着非常大的影响。如果处分决定宣布执行走过场，职务职级调整不到位，该降低工资待遇的没有降，监督执纪的力度就会大打折扣；如果回访教育、政治思想工作跟不上，被处分人没有真正从思想深处认识、反省自己的错误，有的就会迫于组织“压力”口服心不服，甚至会产生严重抵触情绪；有的就会破罐子破摔，失去生活信心，丧失工作热情，甚至因为一个纪律处分背上沉重的思想包袱而一蹶不振；如果受到留党察看处分的党员权利没能得到及时恢复，就有可能导致党员对我们的党组织失去信心，误以为因为自己的一次错误而完全的被组织抛弃了。如此种种，都是与我们党“惩前毖后、治病救人”的原则，与监督执纪既要有力度也要有温度的本意是不相符的。

上述问题的存在，从客观上讲，整体执纪审查力量不足，特别是基层单位的执纪审查力量簿弱，人员调整频繁，加之许多纪检干部身兼数职，精力无法集中；还有的是因为个别单位主要领导对执纪审查工作支持不够，影响了执纪人员的积极性；甚至还有是因为我们个别领导法纪意识、程序意识不强，主观臆断，导致一线执纪审查工作人员无所适从，案件质量不高。主观上讲，还是我们学习不够，钻研不深，导致业务生疏；执纪中有顾虑，存在“老好人”思想，怕得罪人，不敢叫真、碰硬，往往将大案办小，小案办了。因此，我们纪检人首先要从思想上端正认识，真正把“监督责任”扛在肩上、落到实处，要时刻牢记“变了泥鳅就不怕泥糊眼”，要主动学习、钻研业务，要敢于叫真、碰硬，要摒弃私心杂念，克服好人主义思想，做一名刚正不阿的纪检人。

二、关于在执纪审查工作中如何达到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法“二十四字”要求

事实清楚是准确定案的基础，证据确凿是判定事实的依据，定性准确是正确处理的关键，处理恰当是执纪的结果和目的，手续完备和程序合法是处理恰当的制度保证。可以说，这二十四字办案的基本要求，是多年来执纪审查工作经验教训的总结，是衡量纪检监察机关开展执纪审查工作质量的标准，是在执纪审查实践中贯彻全面从严治党、依纪依规治党要求、加强党的建设，贯彻党的路线、方针、政策和正确运用国家法律、法规及党纪党规的重要保证。

1.事实清楚。事实清楚是指对违纪问题的结论中所认定的违纪事实真实、具体、准确，符合客观实际。具体而言，表现在四个方面：

一是所认定的违纪事实符合客观实际，能够真实地再现事物的本来面貌；

二是违纪事实发生的时间、地点、情节、后果、本人应负的责任，以及产生错误的主客观原因表述清楚；

三是每一个事实均有确凿的证据证实；四是违纪事实必须体现违纪行为的实质，必须是能够作为处分依据的事实。这是定案的基础。比如，某卷宗里写了这样一段违纪事实：某公司经理，请求某县领导为之减免城市配套费，准备送给其一笔钱。某领导应允后，让其弟和请托人合伙做生意。其弟接受了请托人一笔钱。事后这个领导利用职务上的便利为请托人减免了配套费。这段事实表面看上去似乎没什么毛病，实际上事实并没有表述清楚。比如，事实中的具体情节、手段没有写清。什么时间？什么地点？怎么送的？送的是现金还是转帐付款？没写清。再有，为之减免的费用是否违规，是否造成损失和严重后果，等等。这样的事实，一是太简单，二是没有具体情节。就没有达到事实清楚的标准。  

2.证据确凿。证据确凿是指据以定案的全部证据真实、准确、充分。具体而言，我们也可以从四个方面理解：

一是据以定案的每一个证据都是查证属实的。

二是据以定案的证据与认定的事实之间有着客观的联系，不牵强附会。

三是证据之间协调一致，证据与认定的事实之间的矛盾得到排除，案件的证据构成一个完整的体系，得出的结论确定无疑，足以排除其他的可能性。

四是认定的每一个事实有相应的一定量的证据予以证明，应该收集的关键性证据已收集在案。证据是判断事实的依据，没有确凿的、充分的证据，不能认定违纪事实。实际工作中，我们经常出现的问题是证据收集不齐全、证据之间不协调、排他性不够、没有注明书证的出处、证人证言签字押印不齐备等等。比如，在审理某赌博案时，发现审查组移送审理的案卷证据中仅有一份公安机关的处罚决定书复印件和审查人一份谈话记录，而对处罚决定书中作出了“拘留十五日、罚款3000元”的拘留、罚款书证及其他重要证据并未提取收集。这在证据收集方面就存在不齐全、不到位的问题，就不能算是证据确凿充分。另外，取证中，还应特别注意的是：在收集有错证据时，还应同时收集相应的无错证据，以及是否具有从重、加重或者从轻、减轻的证据。

3.定性准确。定性准确是指对所犯违纪事实性质的认定确定无疑，符合错误自身的本质属性。执纪审查工作要求的定性准确是：

（1）集中、准确地概括了错误的本质，是什么错误就定什么性质，不能张冠李戴，移花接木。

（2）符合党章、《纪律处分条例》及党的政策和国家的法律、法规，共产主义道德规范等标准。准确认定某行为是否违纪，违反了什么规定，构成了哪种违纪行为？

一是要看其形式上是否具有违纪违法性。也就是说，形式上他是否违犯了党纪和国家的有关法律、法规或相关规章制度规定；

二是要看其是否具有社会危害性。也就是说，他的这种行为是否造成了一定的社会危害，危害程度如何；

三是要区分错与非错、此错与彼错。也就是说，要认真对照相关规定看其违反了哪条哪款，究竟构成一种什么性质的错误。性质对如何处理起决定性作用，只有定性准确，处理时才能正确引用条规。所以，认定错误性质必须慎重。如，某机关干部杨某（中共党员）在参加某培训班时，擅自偕同其妻一同前往，培训结束后，夫妻二人私自旅游，共花费一万余元，杨某采取虚开发票等手段将旅游费用在单位予以报销据为已有。该案如何定性处理？根据《纪律处分条例》规定，杨某借公务差旅之机偕其妻一同前往，并在培训结束后私自旅游，且将旅游费用采取虚开发票等手段在单位予以报销据为已有，公私不分，其行为既违背了中央八项规定精神，又侵犯了公职人员的职务“廉洁性”和党员廉洁自律准则的第一条规定，构成违犯廉洁纪律行为，应依据《纪律处分条例》第一百零一条第一款追究其党纪责任。同时，杨某以公务学习之名，动用公款来满足个人及家人旅游的需求，实质上是利用职务之便，用骗取的手段来达到非法占有公共财物的目的，侵犯了公共财物“公款”的所有权，其行为虽够不上《刑法》规定的贪污犯罪构成要件（立案标准不够），但完全符合职务违法行为构成要件，监察机关应依据《监察法》和《公务员处分条例》相关规定同时追究其政务责任。

4.处理恰当。处理恰当是指根据认定的违纪事实和性质，依据党和国家的方针政策和法律、法规以及党纪条规，对违纪人员所做出的处理合适、妥当、恰如其分。执纪审查工作要求的处理恰当是：在事实清楚、定性准确的基础上，对犯错误人员的处理与其所犯错误的性质和应负的责任相适应；同一性质、情节相近的错误，应当给予轻重相近的处理。那么，怎样做到“处理恰当”呢？

一是要符合党纪的处理标准。最适用的就是纪律处分条例，对有些还没有相应的规定作为依据的，按照有关规定可以参照过去处理的、比较恰当的案例进行权衡处理。

二是要注意综合违纪案件的各种情况，给予正确处理。综合违纪情况就是要根据违纪事实、情节、手段、目的、造成的后果、带来的危害等方面因素，综合起来加以考虑。执纪实践中之所以出现定性准确，而处分条款引用不准、量纪不当的问题，排除人情因素，关键的就是在综合违纪情况方面顾此失彼，把握的不够全面准确所致，特别是在具体情节、造成的后果、带来的危害方面考虑不周，仅仅注重看事实、看结果，导致处理失当。

三是要正确运用处分适用条款。这就需要在事实清楚、证据确凿、定性准确的基础上，按照有关规定，根据不同情况，做出恰当处理。恰当处理就是要做到轻重适当，既不要过头，又不要姑息迁就，更不能株连无辜。轻“罪”重罚不能服人，重“罪”轻罚难以惩戒。因此，必须严肃、慎重，科学把握“三个区分开来”，准确运用监督执纪“四种形态”，把好处理关。如，黄某，中共党员，某镇拆迁办干部。谢某，中共党员，国家机关干部。2011年，黄某所在镇政府根据国家建设需要征用土地，黄某负责拆迁补偿清点统计工作，其朋友谢某请求将其亲属所征占地面积扩大一倍，以获得更多补偿款，并约定事后将多得款项分给黄某一半。黄某通过更改统计数据，为谢某虚增补偿款10万元。谢某拿到补偿款后，分两次送给黄某共计5万元人民币，黄某均予以接受。在案件处理过程中，主要有两种意见：一种认为，黄某身为国家工作人员，利用职务之便，通过更改数据为他人谋取利益，事后按照约定收受人民币5万元，其行为应认定为受贿错误，处理应重于谢某。一种认为，黄某身为国家工作人员，利用职务之便，与他人勾结共同骗取公共财产私分，应认定为共同贪污错误，同等处理。

该案如何定性处理较为恰当，焦点在于黄某所得钱款是属于行贿款还是属于被贪污的公共财产，以及黄某、谢某是否构成共同违纪错误。2003年《处分条例》第83条和85条分别规定了贪污和受贿两种错误，二者主体上都是特殊主体，主观方面都是故意，客观上都是利用职务便利。但二者又有区别：

第一，受贿的主体只能是党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，而贪污的主体还包括受委托管理、经营国有财产的人员。

第二，行为目的不同。受贿的目的是为他人谋取利益并非法获取他人财物，贪污的目的是非法占有自己主管、经营的公共财物。

第三，侵害的客体和对象不同（这是二者最本质的区别）。贪污侵害的客体主要是公共财产的所有权，对象是公共财产。受贿侵害的客体主要是公务人员的职务廉洁性，对象是他人的财物。第四，在客观方面，贪污是采用侵吞、盗窃、骗取等方法，直接非法占有本人主管、经营、经手的公共财物；而受贿则是采用索取或收受的方法，非法占有他人的财物。

本案中，从表面上看，黄某作为公务人员利用其职务便利为他人谋取利益，并收受他人的钱款，似乎应认定为受贿错误。但是，黄某更改统计数据，其主观上不仅仅是为了给谢某谋取利益，关键是他与谢某事先串通，是出于自己侵吞公款的故意而伙同他人骗取国家征地补偿款，并商议将骗取的公款私分，这不同于受贿错误的主观要件；其次，黄某收受人民币5万元看似是收受贿赂，实际上是黄某伙同他人进行违纪行为的分赃所得，这笔款项的性质是骗取的国家公款，而不是谢某个人的贿赂款，也就是说黄某违纪行为的指向是公共财产，不是谢某的财产。因此，黄某的行为更符合贪污错误的要件，而不是受贿错误。

对于两人的行为是否构成共同违纪，我们再来具体分析。黄某、谢某事先商议共谋，利用黄某的职务便利，由谢某编造了土地数量，共同实施了违纪行为并将所骗公款合伙私分，他们之间互有分工、彼此联系，与危害结果都有密切的因果关系，是危害结果的共同原因。根据最高人民法院《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第一条的规定：行为人与国家工作人员勾结，利用国家工作人员的职务便利，共同侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，以贪污罪共犯论处。所以，黄某、谢某构成了共同贪污犯罪。且二人在该违纪行为过程中没有明显的主次之分，应同等处理。

根据监督执纪工作规则规定，纪检监察机关应依据《纪律处分条例》和《监察法》等相关规定，依纪依法给予二人相应党纪政务处分后，将其违法犯罪问题依法移送检察机关依法审查起诉，追究其相应法律责任。

再比如，我们曾经处理过的两镇违反政府采购法规定违规采购的案件时，虽同属未履行政府采购审批手续，违规采购，但最终处理结果却并不相同。原因在于两案表面看似类同，但因为其中具体情节有所不同，造成的后果和危害程度不同，决定了最终处理结果的不同。甲镇党委会明确要求具体经办人员严格按照政府采购法规定办理，而具体经手人员违背党委会议决定，不履行政府采购报批程序，擅自违规采购，所以对具体经办人员给予了相应纪律责任追究；乙镇党委政府班子会明确要求具体经办人员按议标方式组织采购，具体经办人员根据党委会议决定严格按照规定程序组织进行了议标，且在保证质量的前提下最大限度地为国家节约了资金，所以未追究具体经办人员责任。

5.手续完备。手续完备是指查办违纪案件应履行的程序全部具备。处理案件要严格按照规定的手续办理，处分的批准权限审批。这既是纪检监察机关开展监督执纪工作、查办违纪违法案件时必须遵守的规范，也是维护党员和监督管理对象民主权利的制度保证。根据《案件检查工作条例》和《监督执纪工作规则》规定，一般案件卷宗材料里的手续包括：（1）立案手续。主要有：①问题线索来源（包括信访举报材料、巡视巡察发现、监督检查发现、上级组织或者领导交办、有关组织或者单位转办等）。②有关领导关于进行初步核实的批示（初核登记表）。③初步核实情况报告。④立案呈批报告（立案审批表）。⑤有立案权的党委（党组）或纪检监察机关领导会议的决定或批复、决定事项等。⑥立案决定书。（2）审查手续。主要有：①经过领导审批的审查组组成人员名单。②审查组到被审查人所在单位宣布立案决定书的谈话记录及送达回执。③审查取证必须两个人以上。所取的证言要注明证人的身份，并由证人签字、盖章或押印；物证、书证要注明保存单位和出处，提取人必须签名。④审查组应将认定的违纪事实写成违纪事实见面材料与被审查人进行核对；被审查人应在事实材料上签署意见（“以上材料看过，属实，同意”等字样）；有时会出现被审查人对审查认定的违纪事实全部或者部分否认，并予以说明的，审查组还必须对该说明予以说明，即“关于某某说明的说明”。⑤审查报告；审查报告应由审查组成员及负责人签名。⑥被审查人书面检讨（手写和打印件各一份）。（3）移送审理手续。凡属立案审查需追究党纪政务责任的案件，审查终结后，都必须移送审理。卷内手续主要包括：①移送审理登记表（必须要有分管领导同意移送审理的批示）。②报批案件的报审报告及批复（如县委管理干部需报请县委批准的请示及批复，基层组织给予开除党籍处分需报请县级以上党组织批准的请示）。③被审查个人基本情况证明。④基层组织意见。手续完备，是从程序方面保证纪检监察实体性法规的正确实施。有的案件手续不完备，有的缺基层组织意见，有的没有被审查人的检讨材料，有的缺少说明材料，等等。（4）处分决定执行手续。处分决定经批准生效后，要按照规定要求去执行落实。卷内手续主要有：①领导同意发文的批示（领导签发的处分决定底稿）。②处分决定正式文本。③被处分人和相关单位签收的处分决定原件及送达回执。④处分决定宣布情况登记表或者相关会议记录。另外，审理卷内还应有案件审理受理登记表、阅卷记录、审理组初审情况报告、室（组）务会讨论通过的审理报告、审理前与被审查人的谈话记录、党委（党组）或纪检监察机关领导会议研究的决定事项等材料。

6.程序合法。程序合法的本质就是程序法定原则，也就是说对违纪违法的案件进行审查调查处理时，必须严格依据规定的程序进行。之所以强调执纪审查工作的程序合法，就是因为在实际工作中，重实体、轻程序，忽视程序性规定的现象比较普遍，很多申诉成功的案例大多都是因为我们执纪审查工作的程序不合规性导致。

要确保执纪审查工作程序的合法性，必须清楚执纪审查工作程序的特性：

一是程序的法定性。是指无论党内法规或者是国家法律法规、行政法规确定的案件办理程序是不能任意取舍的，必须严格按照规定的程序办理，不能缺少。比如：“未审先定”、需报请上级党政组织批准的未报批等等就属于程序性违法。

二是程序的不可逆性。是指案件办理的先后程序互相衔接是有一定的次序，不能随意颠倒或超越。比如说，初核、立案、审查、移送审理、纪检监察机关领导办公会议或者党委（党组）会审批，这个次序不能颠倒。

三是程序的适时性。是指案件办理程序必须符合法定时间，要在规定的时限内完成，不能随意中止或搁置。比如，《案件检查工作条例》规定，初核的时限为两个月；立案审批时限不得超过一个月；立案决定书的送达必须在一个月内；案件审查的时限为90天，必要时可申请再延长90天等等。执纪审查工作实践中必须严格遵循程序法定原则，按照法定的程序开展审查工作。否则，即使实体合法，手续不完备、程序违法了，所办案件也是错案，更经不起被审查人的申诉。（说明：有的同志对此可能会说，我们现在开展执纪审查工作都是依据《监督执纪工作规则》进行，而《规则》并未规定初核、审查时限。新制订的《规则》对初核、审查时限的确未作明确规定，但仍在执行的《案件检查工作条例》中对初核、调查时限作出了明确规定，且该《条例》并未废止。同时，从党内法规位阶来讲，条例的位阶本来就高于规则。所以，我们在执纪审查工作中依然要予以遵循。）

以上诸多观点均属个人认识和理解，不妥之处敬请批评指正。浪费大家宝贵时间，还请海涵。谢谢！