上级行政机关对下级行政机关的行政执法过错责任的调查和处理是否属于人民法院行政诉讼受案范围？

刘得礼与甘肃省公安厅、甘肃省东风场区公安局其他行政行为二审行政裁定书

   （2019）甘行终249号  不履行法定职责   二审   行政   甘肃省高级人民法院   2019-06-18

 

        上诉人（原审原告）刘得礼

        被上诉人（原审被告）甘肃省公安厅。

        法定代表人余建，该厅厅长。

        被上诉人（原审被告）甘肃省东风场区公安局。

        法定代表人马国强，该局局长。

        上诉人刘得礼因诉甘肃省公安厅、甘肃省东风场区公安局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院(2019)甘01行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

        一审法院经审理查明，2015年6月28日甘肃省东风场区公安局向刘得礼作出东公（治）行罚决字〔2015〕013号《行政处罚决定书》，主要内容为：“2015年6月28日刘得礼雇请9名人员、4台车辆在酒航路18

        处军事禁区内拉运矿石，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，现决定对刘得礼行政拘留15天，并处罚款1000元。”2015年7月12日甘肃省东风场区公安局给刘得礼出具《押金条》，载明：“刘得礼因在军事禁区酒航路18

        处非法拉运矿石，现收取押金壹万元整。”刘得礼不服甘肃省东风场区公安局作出的东公（治）行罚决字〔2015〕013号《行政处罚决定书》，于2015年9月25日向甘肃省公安厅申请行政复议。甘肃省公安厅经审查认为刘得礼的行政复议申请已经超过法定复议期限，遂于2015年10月12日作出甘公复不受字〔2015〕01号《行政复议申请不予受理决定书》，决定对刘得礼的行政复议申请不予受理。2016年11月28日刘得礼向甘肃省公安厅警务督察总队投诉甘肃省东风场区公安局违法强行收取其10000元押金，其多次催要，拒不返还。次日，甘肃省公安厅警务督察总队将该投诉转甘肃省东风场区公安局阅处。2018年5月17日甘肃省东风场区公安局向甘肃省公安厅警务督察总队提交《关于刘得礼反映我局违法收取押金核查情况的报告》，主要内容为：“2015年6月28日，刘得礼雇请9名地方人员、4辆地方车辆（货车1台、装载机1台、小车2台）在军事禁区内航天路18

        处私自盗挖、拉运矿石，被当场抓获。经调查，刘得礼称其系李建军介绍进入禁区盗挖矿石，对军事禁区管理并不了解，在调查期间认罪态度好，承诺返还盗运的矿石并恢复地貌。研究决定，对涉案当事人依据《中华人民共和国军事设施保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》予以罚款、拘留处罚，征得刘得礼同意，交纳返还矿石、恢复原貌押金10000元，待其履行承诺后返还。案件处理完毕后，刘得礼并未履行承诺，先后多次向省厅反映我局违法收取押金，要求退还。”2018年10月11日刘得礼提起诉讼。

        一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”本案中，刘得礼认为甘肃省公安厅不履行对甘肃省东风场区公安局违法行为的查处职责，向本院提起诉讼。其诉讼请求为：一、请求人民法院确认被告甘肃省公安厅不履行查处被告甘肃省东风场区公安局贪污原告一万元押金私分侵占行为，侵害原告人身自由权、财产违法行为，造成原告直接经济损失，扩大损害后果的法定职责违法；二、请求判令被告共同承担侵害原告人身自由权、重复行政罚款、扣押原告四辆运输汽车及大型装载机半月之久，造成全部直接经济损失10.57万元的行政赔偿责任。经审查，刘得礼请求人民法院确认甘肃省公安厅不履行查处甘肃省东风场区公安局贪污原告一万元押金私分侵占行为，侵害原告人身自由权、财产违法行为，造成原告直接经济损失，扩大损害后果的法定职责违法这一请求，实质是要求甘肃省公安厅履行对下级行政机关的监督职责，属内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，刘得礼提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。由于刘得礼的第一项起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件而应裁定驳回起诉，故其请求判令甘肃省公安厅与甘肃省东风场区公安局共同承担侵害原告人身自由权、重复行政罚款、扣押原告四辆运输汽车及大型装载机半月之久，造成全部直接经济损失10.57万元的行政赔偿责任的请求便不具备起诉的基础，亦应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告刘得礼的起诉。

        上诉人刘得礼上诉称，一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，判决甘肃省东风场区公安局承担行政赔偿责任。

        被上诉人甘肃省公安厅、甘肃省东风场区公安局未提交书面答辩意见。

        二审审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

        本院认为，本案是一起提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼的案件，争议的焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法过错责任的调查和处理是否属于人民法院行政诉讼受案范围。

        《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。一般来说，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。而上级行政机关对下级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此，针对下级行政机关的执法过错行为，不论上级行政机关是否立案调查、是否作出相应决定，当事人对相关决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。具体到本案中，甘肃省公安厅针对甘肃省东风场区公安局收取刘得礼10000元押金的行为是否调查处理，以及是否追究该局工作人员的违法行政责任，均非人民法院行政诉讼受案范围。因此，上诉人刘得礼提起本案行政诉讼及行政赔偿诉讼，不符合行政诉讼的法定条件，一审法院裁定驳回其起诉是正确的。上诉人刘得礼的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

        驳回上诉，维持原裁定。

        本裁定为终审裁定。

        审判长　冯　江

        审判员　陈金瑞

        审判员　吕　强

        二〇一九年六月十八日

        书记员　陈　瑶

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包建旺与无锡市公安局锡山分局不履行法定职责二审行政裁定书

   （2019）苏02行终382号   不履行法定职责   

二审   行政   

无锡市中级人民法院   2020-02-24

 

        上诉人(原审原告)包建旺，性别XX年XX月XX日生，XX族。

        被上诉人(原审被告)无锡市公安局锡山分局，住所地无锡市锡山区华夏中路1号。

        法定代表人蒋文伟，该局局长。

        委托代理人华叶青，该局工作人员。

        上诉人包建旺因与被上诉人无锡市公安局锡山分局（以下简称锡山公安分局）不履行督察法定职责一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初219号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

        原审裁定认定事实如下：2019年4月24日，原审原告包建旺向原审被告锡山公安分局督察大队邮寄《投诉书》，请求锡山公安分局督察部门查处云林派出所民警于2018年1月16日下午一时许对原审原告包建旺的肢体进行威胁的违法违规行为。同时该《投诉书》中另载明：原审原告包建旺曾于2017年12月26日拨打12389热线投诉云林派出所相关事项，但至今未有回复，期间原审原告包建旺曾向原审被告锡山公安分局申请政府信息公开，但亦未得到回复，原审原告包建旺请求原审被告锡山公安分局将2017年12月26日其投诉的处理结果告知原审原告包建旺。庭审中，原审原告包建旺称其向原审被告锡山公安分局督察部门邮寄《投诉书》是要求原审被告锡山公安分局履行监督职责，查处云林派出所未依法履职的行为。

        2019年4月25日，原审被告锡山公安分局督察部门收到该《投诉书》。因原审被告锡山公安分局督察部门未对原审原告包建旺的《投诉书》予以答复，原审原告包建旺认为原审被告锡山公安分局未履行督察职责，遂起诉至法院。

        原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；第六十九条规定，请求事项不属于行政诉讼受案范围的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《公安机关督察条例》第二条第二款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构，负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督，对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。本案中，原审原告包建旺向原审被告锡山公安分局督察部门邮寄《投诉书》，反映下级公安机关未依法履职，其目的系要求原审被告锡山公安分局履行对云林派出所的内部监督职责，因警务督察是公安机关系统的内部监督，是加强公安机关队伍建设的内部监督管理行为，该内部监督行为不直接设定当事人权利、义务关系，故不属于行政诉讼受案范围。原审原告包建旺的起诉，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第（一）项之规定,裁定驳回原审原告包建旺的起诉。

        上诉人包建旺上诉称，上诉人对于被上诉人不答复的行政行为，依法提起行政诉讼，是符合《中华人民共和国行政诉讼法》之规定的。被上诉人对上诉人野蛮执法，暴力执法后，又违规对上诉人作出行政处罚决定，上诉人作为该行政处罚中的行政相对人，应当有举报权、投诉权、监督权、知情权等。上诉人投诉、举报的相关事项都与上诉人有利害关系，被上诉人不答复上诉人明显侵犯了上诉人的合法权益。上诉人要求依法撤销一审裁定，维护上诉人合法权益。

        被上诉人锡山公安分局答辩称，上诉人的诉讼请求不符合法院受案范围，一审认定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

        当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。

        经审查，原审裁定认定事实清楚。本院据此查明的事实与原审法院无异。

        本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，作为云林派出所的内部执法监督机关，锡山公安分局是否根据《公安机关内部执法监督工作规定》启动内部监督程序，内部监督行为是否正确都未对包建旺的实体权利义务产生影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。对不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故应依法驳回包建旺的起诉。

        综上，原审法院裁判结论正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：

        驳回上诉，维持原裁定。

        本裁定为终审裁定。

        审判长　　张学雁

        审判员　　马　云

        审判员　　卢文兵

        二〇二〇年二月二十四日

        书记员　　张晓婷