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一、农村土地征收过程中几个常见行政决定的可诉性 （一）责成行为 责成行为，本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对当事人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼受案范围，除非出现极个别情形下政府以自身名义直接对当事人作出而非依法责成有关部门实施或者出现其他可能产生外化效果之情形时，此时则具有可诉性。 （二）责令交出土地决定、 1、责令交出土地决定与征收决定区别 征收决定与责令交出土地决定是针对对象不同、所处阶段不同、合法性要素不同的两个独立的行政决定。在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿，自行搬迁交出土地的方式转移，也可能通过行政机关作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移，还有可能通过行政机关认定违章建筑，并依法拆除的形式实现转移。因此，责令交出土地作为一种具有相对独立性的行政决定，并不是征收决定的必然延续，它是可诉的。至于责令交出土地其是否属于行政处罚，答案是否定的。作为一个具有独立内容的行政决定，它为被征收人创设的权利义务是第一性的，与作为第二性义务的行政处罚具有比较明显的区别。 2、责令交出土地决定在内容上是否可以包含补偿决定 在对责令交出土地案件的审查过程中，需要对是否进行安置进行合法性审查，但是，审查的标准与专门针对安置补偿行为提起的诉讼中的审查标准是不一样的。前者是重大明显违法标准，而后者则是行政行为的合法性审查标准。如果在之前的征地补偿方案及其标准被其他司法救济程序所否定或改变的情况下，那应当如何判定责令交出土地案的对错呢？鉴于以上原因，北京万典律师认为，征地机关采取将补偿决定与责令交出土地决定二者合二为一的做法，于法无据，应分开下达，鼓励征地机关单独作出征地补偿决定，以明确安置补偿的具体内容为妥。 （三）实施强制清除、圈占土地行为的可诉性 土地征收包括组织报批、批准、实施等多个阶段的系列行为，并涉及到不同级别的人民政府以及土地、财政等诸多部门，具有行政主体的层级性、行政职权的可分性、行政管理的复杂性等特点。通常情况下，除法定事项外，征收主体并不径行实施勘测调查、签订协议、强制拆除、责令交地等具体工作。换言之，法定的征收主体并不必然等同于具体的行为主体，前者应为市、县级人民政府，后者多为具体实施的下级人民政府或职能部门，故简单的混同征收主体和行为主体是缺乏法律支撑和实践佐证的。然而，有的行政事实行为类案件中，行政机关互相推诿，相关证据明显不足，导致确定适格被告比较困难。 在此情况下，应遵循“谁主体，谁被告”的原则推定适格被告为宜，即推定征收主体是征收过程中清除、圈占等事实行为的实施主体。原因在于：一是有利于促使依法行政，防止权力滥用，强制清除、圈占等事实行为在结果层面有助于征收工作的组织实施，符合征收主体的行政管理目的，故不能排除征收主体作出强制清除、圈占等事实行为的可能性；二是有利于增加诉讼便利，减少诉讼阻力，举证责任往往分配给举证成本更低者，具体而言，权力之所在，即职责之所在，市、县级人民政府作为组织实施征收工作的法定主体，应当加强监督管理，规范征收程序，且理应知晓征收过程中发生的相关情况，更何况是圈占土地、清除附着物等涉及被征收人重大利益和征收工作主要内容的核心问题，故相较于信息严重不对称的被征收人，由应当且可能掌握更多线索的征收主体承担更多的举证责任，更加符合举证责任分配的经济原则和效率要求。因此，在征收主体没有充分的证据仅否认实施了强制清除、圈占等事实行为的，并不能免除其应尽的法律责任，仍应当就该行政事实行为的实施主体问题作出合理说明和充分的举证证明，否则，将推定其为实施强制清除、圈占土地行为的主体，并承担法律责任。 拟确定征收主体是征收过程中清除、圈占等事实行为的实施主体，并不是在证据确凿的基础上所查明的客观事实，而是在证据有限、真伪不明的前提下依职权法定原则所作出的合理推定，实质是为征收主体附加了反证不能的不利推定的法律后果，目的在于保护被征收人的合法权益，实质性解决行政争议，监督征收方依法行政。 二、农村集体土地上和国有土地上房屋拆迁过程中，几种常见行政行为的可诉性及其它问题 （一）限期拆除通知 行政机关所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，还给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，对行政相对人的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。实践中，有的限期拆除决定也以通知的形式送达相对人，北京万典律师认为，当事人在收到行政机关限期拆除通知的情况下，一定要第一时间委托专业的征地拆迁律师团队，介入处理越早越好。另外，如果限期拆除通知未列明拆除建筑物的地点、面积和范围等具体数据，则不能说明限期拆除通知包含了行政相对人的全部建筑物等事实，行政相对人对此提出异议，人民法院需进一步查明违章建筑的基本情况。 （二）拆迁通告 《拆迁通告》，如果直接规定了拆迁范围、要求停止生产经营、限期搬离现场并自行拆除等内容，说明对被拆迁人的权利义务产生了实际影响，则明显具有可诉性。 （三）清除房屋建筑垃圾行为 行政机关作出的一个完整的强制拆除房屋行为，包含了若干步骤，其中清除建筑垃圾，仅仅是强制拆除房屋行为中的一个步骤，这一步骤并非强制拆除房屋行为的核心步骤。将房屋主体结构予以摧毁，才是造成当事人房屋被强制拆除、形成当事人房屋及财产等合法权益实际损失的核心步骤。清除房屋建筑垃圾行为，通常不会对当事人的合法权益形成新的损害，属于对当事人权利义务不产生实际影响的过程行为，其不具有可诉性。 （四）关停行为 关停行为，一般包括下发相关通知、批复、督查送阅件、供电局停电、水务局停水等一系列行政行为，但关停行为本身完全可以表现为一种行政事实行为，不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉，人民法院不能因此认定当事人的诉讼请求不具体不明确，因为该关停行为已经直接影响到相对人的经营自主权等合法权利，因此，该关停行为具有可诉性，符合行政诉讼的立法目的。此外，从当事人权利救济的便捷性和可得性角度看，给予其相关诉权有利于人民法院统筹多方面因素综合作出审查判断，有利于实质性化解涉案行政争议，监督政府依法行政。有权利则有救济，对于当事人提出的合法合理的诉求，人民法院应当高度重视，认真审查诉讼请求是否明确、具体，应根据行政相对人的起诉状等材料予以综合审查、审慎判断，依法及时受理。 （五）其它问题 1、违法建筑的强制拆除应当保障买受人的正当权益 行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置，主要分为以下两种情况： 一是，对于正在进行建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。 二是，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住使用人。 因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式，实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，应当深入调查研究，必须考虑直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。 2、行政机关未申请法院自行实施强制搬迁行为的，应适当降低行政相对人的证明标准 现行国有土地上房屋征收制度的本质是国家为了公共利益的需要实施征收，并由国家依法给予公平补偿，整个过程均为政府及职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。根据《征收条例》的规定，政府及其部门实施强制搬迁，应当取得人民法院的准予执行裁定；但是，在行政机关自行实施强制搬迁行为或者因行政机关程序违法时，行政相对人往往难以就被诉行政机关实施了强制搬迁之事实行为及相应的被告适格主张予以充分举证。在此情形下，应适当降低对行政相对人的证明标准要求，并适当地加重被诉行政机关在否认其为适格被告时对正确被告的披露或指引责任，从而更为合理地确定证明责任之负担。此种证明责任规则之适用，亦有助于人民法院确定正确被告并引导当事人予以变更，以避免机械地适用举证责任则规则和驳回起诉处理方式，使得行政相对人提交的争议因无适格之被告而处于无法进行实体审理裁判之状态，从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效解决行政争议之立法目的。 三、行政处罚、行政强制等行政行为处理原则和补偿赔偿问题 1、行政处罚应当遵循过罚相当原则 行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。 2、违法征地的赔偿可按照作出赔偿判决时的标准计算 因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给行政相对人履行举证责任造成困难，且行政机关也无法举证证明实际损失的，应在行政相对人所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。同时应参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定以及体现对违法征占集体土地行为的惩戒性，对于违法征地的赔偿不得低于侵权行为发生时应得的补偿款并支付相应利息。在上述赔偿数额不足以弥补行政相对人损失的情况下，应按照作出赔偿判决时的标准计算。 3、限期拆除决定被撤销的原因与行政赔偿范围的判定 对行政赔偿因果关系的判断，要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系，既要防止过度归责的倾向，也要防止不当缩小责任范围，避免国家利益保护和私人利益保障在法律层面上失衡。在拆除违法建筑过程中，首先由规划部门作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。强制执行行为的依据是限期拆除决定，该决定通常也会以通知的方式送达行政相对人，其执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。 如果撤销限期拆除决定的生效文书从根本上否认了当事人的拆除义务，则赔偿范围应及于建筑物本身，在此情况下，限期拆除决定与强制执行行为共同导致了建筑被拆除，其中限期拆除决定是根本原因。限期拆除决定作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，而没有限期拆除决定，通常建筑物不会被拆除，故限期拆除决定与建筑物被拆除存在因果关系。《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”的规定，亦说明限期拆除决定被撤销、变更属于应予恢复原状或给予赔偿的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除决定及强制执行行为合法的，行政机关无需承担行政赔偿责任；限期拆除决定合法，强制执行行为违法或超出限期拆除决定范围的，强制执行行为的实施主体应当承担相应赔偿责任，其赔偿范围限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分，对于违法建筑本身一般不予赔偿；如果限期拆除决定被撤销的，则应当审查限期拆除决定被撤销的原因，据以判定行政赔偿的范围。如果撤销限期拆除决定的生效文书仅从程序上撤销了限期拆除决定，则需要等待行政机关重新予以认定处理或对建筑物是否属于应予拆除的违法建筑予以认定。 4、自建房未经依法认定处理的，权利人有权提起补偿诉讼 对于无建房手续房屋权利人提起的要求补偿的行政诉讼，如房屋未被认定为违法建筑，不宜简单的以不具备行政相对人主体资格为由驳回起诉，而是要结合当地征收补偿的具体规定及征收项目补偿方案等实体审理后加以认定和处理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 实践中，有的地方以建设年限为标准对是否补偿进行了区分，有的地方规定无审批手续房屋按照建筑成本补偿，还有的地方规定无审批手续房屋不予补偿。因此，对于无建房手续房屋权利人提起的要求补偿的行政诉讼，如房屋未被认定为违法建筑，不宜简单以不具备行政相对人主体资格为由驳回起诉，而是要结合当地征收补偿的具体规定及征收项目补偿方案等实体审理后加以综合认定和处理。 5、停产停业损失的补偿对象 停产停业的损失是否应当赔偿以及谁是请求赔偿的权利主体，应当结合公平原则和填平补齐原则，综合全案证据，全面分析判断。一般来说，在房屋租赁关系中，停产停业损失的补偿对象是以房屋作为生产、经营场所，办理营业执照的实际经营人，即房屋承租人，根据公平原则和填平补齐原则，承租人才是停产停业损失的补偿对象；出租人则可以主张相应的租金损失。 |
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