文/阳光时代律师事务所环境与资源业务部 文黎照 张倬
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11 《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）中法律责任一章共有22条规定，对违法行为的处罚力度、尺度明显加大，突显“一证式管理”改革要意，然而这些法律责任是否公平合理？是否与上位法存在冲突？这些问题不仅涉及到行政管理的效率，还需考虑针对性、可行性，以及立法成本，也就是对社会将要造成的普遍影响力，增加多少企业经济成本，是否既能起到惩处违法行为，又促进社会进步的作用，而不至成为“恶法”。本文将结合执法监管和企业合规两个方面进行探讨。 一、回归到对排污许可证的规制，勿重复法律已有的规定 条例草案的法律责任一章共二十二条，主要规定生态环境主管部门、排污单位、第三方技术机构的法律责任和处罚内容。其中，对排污单位违法的法律责任主要包括无证排污、违反排放口规范化要求、超浓度超总量、违反管理要求排污、违反监测设施要求、违反自行监测要求、违反预处理要求、违反台账记录、违反执行报告、违反信息公开等排污许可证要求，以及逃避监管、不配合检查、材料弄虚作假、证书管理不善和未按时变更等违法情形。为引导排污单位自觉守法，规定了从轻处罚和从重处罚。为完善处罚形式，创设分类处罚和按日/次计罚。 笔者认为，关于排污许可证条例中的法律责任问题，应结合现行法律中的相关责任条款，已经有规定的，没必要重复，比如无证排污、排污口设置、超总量排污、违反预处理要求、违法监测的责任等，已经在现行有效的《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》及《固体废物污染防治法》中明确规定。没有规定的，在充分论证必要性、合理性的基础上，探究如何用处罚措施进行规制。 二、与相关法律中关于法律责任规定的衔接与冲突 下面以《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》为例，选取部分与《排污许可管理条例》存在不一致的规定，对比如下：
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通过上述对比，可以发现条例草案存在以下与现有法律规定冲突的情况： 1.超出现行法律的处罚幅度 例如，针对无证排放水污染物的行为，《水污染防治法》第八十三条规定处罚幅度为“十万元以上一百万元以下”，条例草案第六十一条规定处罚幅度为“重点管理的排污单位每日五千元以上五万元以下，简化管理的排污单位每日二千元以上二万元以下”。 2.扩大违法行为类型 例如，条例草案第六十八条规定未进行水污染物预处理，向集中处理设施排放不符合处理工艺要求的污染物的，采取行政处罚措施。而《水污染防治法》第八十三条规定为，未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的，采取行政处罚措施。污染物包含工业废水，也包括大气污染物、固体废物污染物和其他水污染物，而在遍寻《环境保护法》、《大气污染防治法》及《固体废物污染环境防治法》均无任何预处理的规定，《水污染防治法》也只是对工业废水有预处理的要求，显然条例草案已超出法律规定的处罚种类。 3. 同类违法行为进行重复规定，处罚金额不同 例如，条例草案七十二条规定，排污单位在接受检查时弄虚作假，处以二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销排污许可证。这条罚款数额与《水污染防治法》一致，然而，条例草案第六十七条规定，以逃避现场检查为目的临时停产，可处十万元以上一百万元以下的罚款，排污单位在接受检查时弄虚作假的情形之一，即以逃避现场检查为目的临时停产，处罚金额差距较大，显然，这两个条款存在矛盾之处，在执法过程中必然引发适用问题。 4. 扩大按日计罚的种类 根据《环境保护法》第五十九条第三款的规定，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。法律及配套办法仅规定，地方性法规可以增加违法行为种类，而未包含行政法规，因此，条例草案第六十九条规定违反台账记录，实施按日计罚的规定，可能超出立法权限。 根据《行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 因此，条例作为行政法规，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定，例如在《水污染防治法》中并未规定超浓度排放的法律责任规定，因此条例草案可以作出具体的行政处罚规定，而《水污染防治法》《固体废物污染防治法》为法律，对于法律中已规定行政处罚的行为，条例草案针对同类违法行为，超越罚款幅度、处罚类型、处罚行为的范围进行处罚，有超越立法权限的嫌疑，如果通过，不仅会让社会质疑立法机关的立法水平，引发司法审查，也会给执法机关带来极大的困惑与负担，增加环境行政诉讼的案件比例。 三、如何将法律中的行政处罚条款细化到《排污许可管理条例》中？ 结合上述分析，将法律中的行政处罚条款细化到许可证条例中时，应当按照以下标准进行： 1. 现行法律中已有的行政处罚规定，可进行具体细化 建议对实务中困扰的问题进行细化，已有的规定不需重复。比如，条例草案第七十七条适用拘留的违法行为规定，何为暗管？渗井？渗坑？灌注？是否可以量化，是否有具体的描述？是否能为执法人员提供可执行、可操作的具体依据？以及何为篡改、伪造监测数据？或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式？执法时很困惑，如何证明数据被篡改或伪造了，证明到何种程度？ 2.创设新的法律责任应当考虑执法实践和社会承受力的问题 条例草案整体上体现了排污许可一证式改革的目标和要求，以许可证作为今后监管的重要抓手。然而，关于法律责任的规定，异常严格，可能会给执法部门和企业带来巨大压力，提高违法成本虽然有利于实现污染防治和提升环境质量，但是如果超出社会可接受的度，可能会变成一部“恶”法，对我国的第二产业造成重创。 例如，《排污许可管理条例》第六十三条规定，排污单位超浓度超总量排放，对于每种污染物、每个排污口分别处十万元以上一百万元以下的罚款。目前环境保护税征收对象针对的是排污量较大的前几种污染物，而不是每种污染物，环境行政监管的对象、排放标准也是针对排放量较大的污染物，而不是每一种，对每种污染物、每个排污口分别处罚，是否具有可操作性和可执行性？这个条款带来的成本有多少？是否经过严谨的调研和测算？ 3.建议明确“一个违法行为”的认定 条例草案第六十三条规定，排污单位超浓度超总量排放，对于每种污染物、每个排污口分别处十万元以上一百万元以下的罚款。《行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本条款的关键问题在于，执法机关检查时发现，排污单位多次排放多种污染物是否属于“同一个违法行为”。根据行政法及环境法领域的一个理论观点来看，上述行为通常被认定为连续性的环境违法行为，法律上规定为“一事”。 “连续性的环境违法行为是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括以某种行政违法为常态或习性的违法。比如长期出租淫秽录像带作为谋生手段尚不构成犯罪的违法就是典型的常业违法。单独看，此类行为人的每一次出租行为均可构成一个个独立的违法行为，但因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事。”“连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态”。违法行为人实施的数个行为必须是独立的、性质相同的。 例如， A企业的在线监测数据显示在5月-6月内存在不同时段多次排放氮氨超标、COD超标的废水，A企业的超标排放行为符合“连续性违法行为”的构成要件，是基于同一个目的实施的数个独立的排放行为，这些行为处于一个连续状态，如果对于每一次分别进行处罚，便会加重违法行为人的负担，并不符合执法根本目的。 因此，这类行为在法律上应当认定为“一事”，这种情况下，执法机关应当依据《水污染防治法》第八十三条规定，采取一次处罚，由环保部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。如果环保部门已经责令改正并作出处罚后排污单位继续超标排放,则环保部门可以依据《水污染防治法》第九十五条实施按日连续处罚，这同样属于“客观原因”导致的中断，并不违反“一事不再罚”原则。 因此，条例草案第六十三条规定可能涉嫌违反了“一事不再罚”的基本原则，建议对这一条进行充分论证，在不违背法理和行政处罚基本原则的前提下，对违法行为的认定进行明确。 综上，条例草案对排污许可证的规制非常明确具体，且对违法行为的处罚力度、尺度明显加大，然而过高的违法成本带来的不一定是环境的优化，实践层面是否具有可执行性，是否合理正当？是否与上位法存在冲突？这些问题不仅涉及到社会稳定，还会影响立法机关的公信力，条例制定过程不仅要考虑环境承载力，也要考虑社会的承受力，建议起草部门综合考虑现有环境法、行政法及长期困扰执法机关的主要问题，避免造成法律执行部门为难和产生更多诉累。 文黎照 合伙人/研究员 北京办公室 环境与资源业务部/ERE研究中心 业务专长：环境纠纷解决、环境法律风险控制、环境法律与政策研究 张倬 律师助理 北京办公室 环境与资源业务部 11 版权声明：本文为阳光时代原创作品，欢迎转发分享。其他媒体转载，请清晰注明作者姓名及来源：微信公众号“阳光时代法律观察”。 |
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