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作者赵勇教授单位系国际关系学院，文章将发表在《中国政府采购》杂志2020年第6期。 在进行制度设计或改革时，首先需要考虑并且明确的是制度所需要实现的价值目标。政府采购的价值目标，通常也被称为立法宗旨，是指对于政府采购制度的意义、重要性、要实现的目的总的看法。明确制度的价值目标的意义在于，当不同的目标发生冲突时，能够为实践、监督乃至司法部门提供权衡的依据和方法。从后文的论述中可以看出，政府采购的价值目标既不是唯一的，也不是一成不变的，是某一历史时期众多可能相互矛盾的目标中需要优先实现的目标。由于政府采购制度的多目标性，在深化政府采购改革的过程中，就新的价值目标达成共识是一项十分重要的议题。 （一）美国学者相关理论综述。 关于政府采购价值目标，美国无论在实践、立法还是理论领域的探讨都较为成熟。相关的分析及成果对于我国正在进行的深化政府采购制度改革工作有一定的借鉴意义。笔者梳理了美国学者关于政府采购价值目标的相关研究，并将其归纳为三类理论，分别是多目标理论、三元钟摆理论和进化理论。 史蒂文·舒纳教授（2002）阐释了政府采购的多目标性，指出（从过去到现在，从美国到外国的）政府采购制度经常会涉及九个价值目标，分别是：（1）竞争；（2）诚信；（3）透明度；（4）效率；（5）客户满意度；（6）物有所值；（7）财富分配；（8）规避风险；（9）统一性，尽管立法者、学者和实践者对他们的表述和理解可能存在不一致。笔者认为，舒纳教授的深刻（甚至可以说是残酷）之处在于，他强调了政府采购目标的多样性、复杂性以及彼此之间的矛盾和冲突，指出没有哪个制度能够同时实现所有这些目标。所以在设计政府采购制度时需要对于目标进行慎重权衡。一个国家不能期望随着时间的推移其制度目标会一成不变。确定哪些目标最重要是一项艰巨且不断变化的挑战。 上述众多价值目标的地位是否是等同的？尽管舒纳教授在2002年的文章中认为竞争、透明度和诚信是九个目标中的“支柱目标”，但笔者认为他和前美国联邦采购政策办公室主任丹·戈登（2008）共同提出的三元钟摆理论更具代表性和说服力。该理论将政府采购的众多价值目标分为三组： 第一组包含客户满意度、经济性、效率性、物有所值和规避风险等。这一组目标的共性在于：强调政府采购四个字中的“采购”两个字，即作为采购行为中的一种，政府采购也应具有所有采购，特别是商业采购和私人采购一样的普遍性——重视质量、价格和时间等与交易本身有关的属性。 第二组包含诚信、统一、透明、问责和竞争等。它们侧重于政府采购四个字中的“政府”两个字，即采购的特殊的公共属性。这组目标保护的是社会公众的整体利益，而不像第一组那样主要保护采购人和供应商的个体利益。 第三组则是与采购没有直接关系的目标，通常称之为社会经济目标，比如扶植不发达地区或少数民族地区、保护中小企业、提倡购买节能或绿色产品等。美国学者普遍对第三组目标持怀疑和观望的态度。笔者通过研究发现，第三组目标更多是利益集团和政治家博弈的结果，而非政府采购的必然功能。 三元钟摆理论认为在美国政府采购二百多年的发展历程中，政策制订的偏好在上述三组目标之间来回摇摆：政府采购中的腐败现象使得加强管制的呼声强烈，而加强管理又导致效率低下，提升效率则妨碍了社会经济目标的实现……类似于俗语中的“一放就死一抓就乱”。 进化理论认为政府采购制度从建设、发生、发展到成熟，其价值目标是不断进化的，即政府采购价值目标的演化具有一定的规律性。在制度建设初期比较强调透明度、诚信和竞争，之后强调统一性，此后重视风险规避、物有所值和财富分配，未来则会提升行政效率和客户满意度。 （二）三类理论的成因分析及小结。 最容易解释的是多目标理论。政府采购作为政府在市场中进行采购的活动，是政府和市场的交汇、是公法和私法的交界以及公权和私权的交融，所以政府和市场各自追求的目标统统反映在政府采购制度设定之中。特别是在美国式的民主政治及立法进程中，政治家需要用“公平、效率、透明、诚信、竞争”等“褒义词”吸引并凝聚选民原本存在差异的伦理观念及政治诉求，而删除它们则要困难得多。至于落实这些目标所需要的成本以及它们彼此之间的冲突，对于采购专业人士之外的普通选民来说，则需要漫长的时间才能逐步提升认识。 关于进化理论，或曰目标升级现象同样不难解释。因为世界各国的历史、文化、制度虽然不同，但是经济的发展、文化的融合、技术的升级、制度的借鉴还是构成了人类文明进步的大趋势。各国的学者和政策制定者深化对于政府采购的认识在方向上具有一致性。作为上层建筑之一的政府采购制度的改革，受经济基础及其他上层建筑的影响，因此也会呈现出较为一致的进步趋势。 比较难解释的是三元钟摆理论。既然政府采购的价值目标存在着进步升级的统一规律，为何不能“弯道超车”，实现跨越式发展？笔者认为产生这一现象的主要原因来自四个方面： 首先是利益主体的多元性。政府采购涉及采购人、供应商、监督机构、社会公众等多方主体。上述主体只是概括而言，仍可进一步进行细分，比如：采购人可以再细分为各地区、各部门的采购人，采购人的不同部门以及集采机构等。供应商可以再细分为生产厂商、代理商等。生产厂商还可以分为大、中、小企业，传统企业和新能源企业等等。制度变革的过程，其实也是利益调整的过程。这个过程必然伴随着冲突、博弈和妥协，而不可能是一帆风顺、一蹴而就的。 第二是人的有限理性。对于突出的社会问题，媒体和公众往往会过度关注，政治家也乐于因势利导捞取政治资本。导致法律调整的力度往往超过实际所需，即“乱世用重典”，从而导致矫枉过正。 第三是立法资源的稀缺性和政治议程的局限性。由于立法资源以及公众关注度的稀缺性，立法机构仅能根据某一阶段的突出矛盾制订或修订法律，对各方主体的行为进行规范，对于权利义务和社会关系进行调整。而这一过程是漫长而复杂的。因此立法对于多数一般性社会问题的回应表现出较强的滞后性。正如美国学者揶揄国会的话：他们要么反应迟钝，要么反应过度。 第四是矛盾的平衡性。政府采购自身的特点决定了在采购中会面临几组永恒的矛盾，比如说效率和公平、程序正义和实体正义、刚性和柔性、竞争和需求、经济性和技术性、集中和分散等等。好的制度设计是找到这些矛盾的动态平衡。 而这几组矛盾纵横交织且错综复杂，需要对其不断进行动态调整。以上四点原因，导致社会问题的出现、发酵乃至极端化的过程，与用以解决社会问题的法律的制订与实施的过程出现了时间差，于是产生了钟摆现象。 如果把上述三种理论加以综合梳理，可以形成一个概括，即哲学中的螺旋上升理论。笔者认为螺旋上升理论不仅适用于解释人类社会的进步，同样可以解释政府采购价值目标的转换：即在制订政府采购的价值目标时，不仅要注重其多目标性，也要注意政策在各组目标之间的来回摇摆，更要发现目标迁移的总体规律。 （三）适用于我国的政府采购价值目标体系的建构。 在本文中，笔者采用不同于美国学者的视角对于政府采购制度的诸多价值目标进行分类。从价值目标的实现方式及评估实施效果方式的角度，笔者将政府采购的价值目标分为刚性目标、柔性目标和混合性目标。刚性目标是以组织为中心的目标实现方式。刚性目标通过建立严谨和严格的制度，采用强制性的方式来实现，并且比较容易通过客观的、可量化的指标来检验的价值目标。柔性目标，则是一种以个人为中心的目标实现方式。它采用非强制性方式，赋予相关主体较大的自由裁量权，把组织目标转变为个人的自觉行动。而柔性目标的实现程度，只能通过主观的、不可量化的指标进行检验。混合性目标，则是介于刚性目标和柔性目标之间的价值目标。 以多目标理论中提出的九个目标为例，效率、透明度和统一性可以纳入刚性目标；竞争、物有所值和诚信属于混合性指标；而客户满意度、财富分配和规避风险则属于柔性指标。当然，上述分类只是为了说明起见的大致分类。具体的刚柔程度需要通过：（1）指标实现方式的强制性；（2）赋予相关主体自由裁量权的大小；以及（3）评估方法的主客观程度和可量化程度来进行详细评估。 当前我国政府采购制度价值目标呈现出如下特点。 （一）初级性。 相比西方200多年的发展历史，我国政府采购制度从试点、到立法，至今也只有区区20多年。《政府采购法》第一条规定的立法目标为：规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。大多属于三元钟摆理论中的第二组目标，即强调采购的公共属性的目标。而强调公共属性、以反腐败为主要的立法目的则是包括英美在内的世界各国建立政府采购制度的初衷和表现形式。与立法目标的初级性相“配套”的是各方主体的初级性。包括采购人、供应商、行政监督部门、学者、社会公众及媒体对于政府采购制度的理解也处于初级阶段。比如，对于竞争的理解。政府采购大多采用竞争性的缔约方式，但成熟的采购制度比较注重竞争与需求的平衡，而初期的采购制度则更加注重竞争和忽视需求。表现之一是《政府采购法》中将“公平竞争”确立为四项原则之一，将竞争性最强的公开招标作为政府采购的主要采购方式，禁止以任何手段排斥竞争。表现之二是片面地强调形式上的竞争而非实质上的竞争。实质上的竞争由竞争者的数量、竞争者的能力素质和竞争者的竞争意愿三方面有机构成。而我国当前的政府采购制度中，无论在开标时还是对于评标过程有效投标的相关规定，都只是片面强调竞争者的数量，而忽视了有效竞争的其他两个构成要素。此外，成熟的采购制度将政府采购活动视为需求识别、需求定义、采购签约、合同履行、合同验收、绩效评价等诸多环节构成的完整的采购周期，而采购制度建设初级性的表现之一就是片面强调采购合同的缔结过程而忽视采购合同的履行过程。 （二）多样性。 虽然处在建立政府采购的初期，但是在全球化的浪潮下，无论我国的实践还是理论工作者，都处在一个互联互通的国际环境中。特别是，我国在立法之初就借鉴了联合国国际贸易法委员会原《货物、工程和服务采购示范法》（现《公共采购示范法》）的相关内容，因而也将保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等成熟政府采购制度才具有的价值目标一同引入到我国的政府采购制度中。这些政策目标增强了政府采购目标的多样性，并由于在制定之时超前于我国当时的经济发展阶段、相关主体的认识阶段和配套制度的成熟度，从而给制度设计者及理论和实践工作者带来了巨大的困惑和挑战。 （三）刚性。 如果以本文建构的价值目标体系——刚柔程度的变化为视角观察各国政府采购价值目标的变化规律，则可以观察到普遍的从刚到柔的“柔性化”现象。各国建立政府采购制度的初衷大多是反腐败，特别是技术含量不高的腐败活动。因此制度刚性往往成为政府采购制度建立初期的共同特点。刚性的主要表现是束缚采购人在采购活动中的自由裁量权。比如集中采购目录、集中采购限额标准、公开招标数额标准以及集中采购机构的设定，采购组织方式（以集中采购为主）、采购方式的选择（以公开招标为主）、评标委员会组成要求（限制采购人代表的比例）和选取办法（以随机抽取为主）、事实上对采购人定标权的剥夺、评审方法的使用（财政部修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“87号令”）要求“评审因素应当细化和量化”）、对于串通投标行为的认定标准等，无不体现出我国当前政府采购制度的刚性。刚性的另一个表现形式是在实体正义与程序正义的平衡中，更加偏重于程序正义。当前我国，许多采购人、代理机构和审计、监督部门在开标和评标过程中和对于政府采购活动的审计、监督过程中对于程序正义的要求可以说严苛到了锱铢必较的程度。在绩效评估方面，制度建设初期以“公开招标率”、“节资率”等客观、可量化指标对于采购人和采购代理机构进行考核也体现出制度刚性的特点。 （一）多样性将长期存在。 “请神容易送神难”。我们从前面的论述中可以看到，无论哪个价值目标，都是一个“褒义词”或者“好事”。对于多数人来说，认识到这些“好事”的成本，以及“好事”与“好事”之间的冲突是十分困难的。此外，价值目标一旦形成，与此相配套的原则、法律及机制则会相应确立，据此形成相对稳固的利益分配机制。从西方发达国家政府采购价值目标的演化历程我们可以推断：在我国的政府采购制度中增加某项价值目标相对容易，但是要把它剥离出去同样是很难的。最终也会形成多目标共存的局面。当然，多目标共存并非意味着各个目标具有同等的重要性。政策制定者仍然可以根据某一历史时期需要解决的主要矛盾确立主要目标和次要目标。 （二） 柔性化将成为主要趋势。 首先，反腐败的形势发生了变化。政府采购中的腐败行为最初是以表面的、恶劣的、技术含量不高的形式出现的。此时采用刚性的制度设计（比如“硬化”政府采购的流程设计），可以起到成本低、见效快的作用。经过艰苦卓绝的努力，当前反腐败斗争已取得阶段性成果。与此同时，纵观各国的政府采购活动的实践，由于其涉及面广、资金量大、周期长、技术含量高的特点，反腐败又是一项长期而艰巨的任务，不存在一劳永逸的解决方案。而深层次的、灰色的、高技术含量的腐败，则很难通过安装摄像头、指纹打卡、检查投标文件密封性、核对各节点的时间等形式上和程序上的措施进行有效预防和打击。当腐败活动的方式方法越来越隐蔽时，采用刚性的制度设计用来反腐败的收益会越来越小，而对于整个采购活动的成本的影响则会越来越大。此时，需要通过柔性化的制度设计，达到深层次反腐的效果。 其次，刚性制度的高成本已经逐步被认识和诟病。公开招标，在改革开放之初引入中国时所发挥出的提高项目质量、节约资金、反腐倡廉的功能为世人所瞩目。如今，社会各界对它的认识已经从“包治百病的灵丹妙药”转变为“腐败的遮羞布”和“人人喊打的过街老鼠”。周期长、环节多、评标专家敷衍了事乃至肆意妄为、评标结果与招标人的预期大相径庭却又不得不接受、供应商钻规则刚性的漏洞等现象严重损害了政府采购工具的权威性和政府的公信力。经评审最低投标价法错误使用问题已经引起了社会各界的广泛关注。其实，综合评分法过度刚性的问题也同样存在，只是因为专业性比较强，尚未引起大家的注意而已。因此可以得出一个初步结论：在当前，采用刚性的政府采购制度的收益已经小于为此而付出的成本。 第三，政府采购法律制度改革中，制度柔性化的端倪已经开始显现。主要表现包括：（1）在价值目标方面，财政部于2013年开始增加了“物有所值”的价值目标；（2）在采购工具方面，财政部对于柔性化的非招标采购方式进行了完善和补充，如2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》，2014年4月14日印发的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》及2014年12月31日起施行的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。从政府采购组织形式和采购方式来看，分散采购规模占政府采购总规模的比重呈上升趋势，公开招标规模占政府采购总规模的比重下降明显；（3）即便是对于刚性的招标方式，财政部对其进行了柔性化处理，比如87号令当中，在确定项目属性、选择代理机构、确定采购需求、确定邀请招标的备选供应商名单、审查供应商资格、确定核心产品、组织评标工作、履约验收等方面，都重申、强调或增强了采购人的自主权或自由裁量权；（4）在绩效评估方面。财政部逐步取消了“公开招标比例”、“节资率”等刚性的考核指标，并开始着手建立全面的、刚柔结合的考核评价指标体系。对于采购代理机构的管理，从2014年8月31日起，取消政府采购代理机构资格认定行政许可事项后，财政部发通知要求“将工作重心由事前审批转变到事中和事后监管上来，定期对代理机构执行政府采购法律法规及相关政策情况进行专项检查，加强对代理机构的人员培训和业务指导”。从行政审批到检查评价，从关注企业资质到关注个人能力，也是价值目标更加柔性化的重要表现。 如果建立柔性化的政府采购价值目标是未来下一阶段的发展趋势，笔者认为需要四方面条件的支撑。 (一） 采购人采购能力的增强。 在单一目标和刚性目标之下对于采购人能力要求相对比较低，在多重目标下，特别是柔性目标之下，采购人被赋予了较大的自由裁量权。此时的采购绝不仅仅是简单的程序性工作。需要采购人具备较强的专业能力，熟悉采购对象的技术属性、了解采购市场、熟悉法律法规和政策要求，从而对需求、竞争、效率、公平等多重目标进行权衡和取舍。在最初的制度设计中，产生招标代理制度的重要原因是为了弥补采购人能力不足。但招标代理的出现增加了采购管理链条的长度，会带来经济学上的道德风险和逆向选择等委托——代理问题。在未来，缩短代理链条、增强采购能力将成为趋势。采购人权力、责任以及与之相配套的采购能力的增加因此将成为支撑柔性价值目标实现的首要条件。 （二）采购人道德水平的提升。 和招标代理制度类似，目前实行的法定代理的评标委员会制度的设计主要是为了弥补采购人道德水平的不足。而由与采购绩效不相关的评标委员会代理评标的制度设计，很难保证柔性价值目标的实现。实现柔性的价值目标意味着赋予采购主体更多的自由裁量权。这不仅考验相关主体的专业素养，更考验其道德水平，外部监督难度的增大意味着自律能力的提升，否则会导致整个监督体系的失效。 （三） 社会环境的优化。 柔性制度需要媒体和社会公众认识到政府采购是一项专业性的工作，并且对于日益透明、开放的政府采购过程和结果持更加尊重和包容的态度。比如，并不是出现了与日常的采购不同的情形，比如没有买最便宜的商品，就一定意味着腐败，而更可能是专业性决策的结果。据了解，部分地区实行了“评定分离”的定标制度后，有相当一部分采购人不敢有效行使法律赋予其的定标权。笔者认为，对于社会宽容度的担忧是导致这种现象的原因之一。媒体和社会公众对于专业性采购工作的理解和包容无疑能够增强相关主体行使自由裁量权的信心和决心。 （四）科学技术的进步。 在政府采购的制度设计中，存在着人——制度——技术三者之间微妙的平衡关系，笔者称之为“三轮驱动模型”：当三者中的任何一者取得进步时，则可以适当放松对于另外两者的要求，而不妨碍实现同样的采购绩效。当前，信息技术领域的大数据、人工智能、“互联网+”、区块链等新兴技术正在突飞猛进。它们可以应用在采购需求识别和定义、要约的评审、合同履行、建立信用体系等采购全过程，解决长期困扰政府采购的顽疾，为采购人、监管部门和社会公众提供有力的技术支持。新兴技术通过降低交易成本和信息成本，在不降低监督效果的情况下提升采购绩效，同时强化政府采购的政策功能。换言之，新兴技术的使用即便不能完全消融不同的价值目标之间的冲突，也能有效建立目标之间更优的平衡点，从而为建立柔性的采购制度创造更好的条件。 深化政府采购改革，是牵一发而动全身的顶层设计。改革过程中需要高度关注政府采购的价值目标的变化规律。当实现制度建立初期的刚性目标的成本已经大于收益时，我们需要运用刚柔并济、以柔克刚的思路对于新时期政府采购的价值目标进行重构，并且培养、建立、完善与之相配套的支撑条件。实现这些，则是国家治理体系与治理能力现代化在政府采购领域的重要表现。 【参考文献】 [1] Schooner,S.L. 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