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在国民党军队对陕北革命根据地的第一次军事“围剿”被粉碎的大好形势下，中共陕北特委于1934年8月28日在清涧县寺里召开会议，总结第一次反“围剿”斗争的经验教训，部署第二次反“围剿”的各项准备工作。参加会议的有崔田夫、马明方、张达志、郭洪涛、李铁轮等。马明方在会上做了关于第一次反“围剿”斗争经验教训的报告。会议决定正式建立各级工农政权，开展分配土地工作；进一步扩大红军，发展游击战争。会议还决定撤销陕北游击队总指挥部，将第一、二、三支队分别扩编为中国工农红军陕北独立师第一、二、三团。
会后，中共陕北特委书记崔田夫前往天津，向中央驻北方代表孔原和中共河北省委汇报请示工作，要求派得力干部加强陕北的工作，并给红军番号，以统一陕北的红军组织和领导。崔田夫在《回忆陕北党的活动情况》一文中写道：“我到天津后，给北方代表汇报了陕北情况，先后停留了一个多月。北方代表答复是：一、以后给陕北派20名做文化工作的干部；二、五人成立省委；三、陕北红军番号是红二十七军八十四师；四、要求发动妇女参加革命活动。”1934年9月11日，中共陕北特委发出《关于冲破“围剿”决议案》，明确指出：“（执行）坚决地扩大游击队的政策，反对借口武装太少而不扩大游击队的不正确观念。号召广大的劳苦群众参加游击队，使游击战争普遍的开展。责成二、三支队于最短期间，立即各完成一团红军的任务。安定红军立即充实起来，帮助佳县、横山游击队，扩大佳横游击战争。”根据中共陕北特委的决定，1934年9月18日，红一支队与红八支队在安定县崖窑沟合编为中国工农红军陕北独立师第一团，团长贺晋年，政治委员马佩勋，参谋长路文昌，下设第一、二、三连和骑兵连，共计200余人。同一天，陕北游击队第三支队在神木县王家庄改编为中国工农红军陕北独立师第三团，团长王兆相，政委杨文谟，参谋长刘鸿飞。全团下设第一、二连和先锋连，共200余人。11月4日，陕北游击队第二支队在清涧东区小马家山正式改编为中国工农红军陕北独立师第二团，团长郭育仁，政委马万里，参谋长惠世良（马三），下辖第一、二、三连和学生连，共300余人。至此，在一个多月的时间内，中共陕北特委领导组建了三个红军正规团。需要指出的是，当时虽然称之为陕北独立师，但是未建立师部及任命师级军政主官，各团在陕北特委领导下执行战斗任务。陕北红军独立师第一、二、三团的相继成立，使陕北革命根据地和陕北红军的创建发展进入了一个新的阶段。 中央驻北方代表孔原在1934年9月15日给中共陕北特委的指示信中指出：“猛烈的武装群众，用一切武器（就是旧式原始武器也是重要的）实际武装起来。这是解决历史上最大的冲突，保障陕北革命胜利最主要的工具，丝毫的迟缓与观望都必须受到严重的打击。”指示信强调指出：“最重要的是完成‘创造红军’的任务，把游击队最坚强最有战斗力的成分最好的部分编成正规的红军。首先完成你们所提出的红军的独立师，在斗争中去发展成为中国工农红军二十七军，真正的按照红军的编制组织起来，保障其中党的绝对领导与无产阶级的骨干。”
10月15日，中共陕北特委在给中央驻北方代表孔原的报告中汇报说：“陕北党正在为打通几个苏区与完成一师铁的红军而斗争。”希望中央“派红军中的高级军事政治干部各一人以上，担任红军中的领导干部”，并希望将红军政治工作条例送来。12月8日，中央驻北方代表孔原在给中央的报告中，汇报了陕北最近的工作情况，并向中央提出建议：“（1）迅速给陕北派来政治、军事、妇女、文字工作的人才；（2）建立西北领导机关；（3）派人巡视陕北；（4）多给陕北发文件与指示。”中国工农红军陕北独立师第一、二、三团相继成立后，主动出击，多次获胜。1934年10月13日，红一团在安定玉家湾伏击了国民党军第八十六师二五六旅炮兵营。10月15日，红一团一部分与新一支队和第十三支队袭入安定县城，打死了安定县民团团总李丕成，缴枪十余支，子弹千余发及一部分物资。1935年1月19日，红一团与第九支队会合，在延川县青坪川歼灭了延川县民团，活捉民团总指挥高善亭，击毙了团总刘广汉。这一仗，共俘敌200余名，缴枪200余支和几千发子弹。红二团则策动清涧东区地主武装、大刀队等哗变成功，扩大战斗人员200余名。红三团也先后袭击了府谷重镇哈拉寨，参加了牛面梁战斗，威震神府地区。在陕北独立师第一、二、三团屡屡获胜、迅速扩展的形势下，组建中国工农红军第二十七军的时机已经成熟。1935年1月30日，在中共陕北特委的领导下，中国工农红军第二十七军八十四师在赤源县白庙岔村正式成立。正在养伤的谢子长对红二十七军的组建十分重视，多次过问和指导部队编制及领导配备工作。
红二十七军八十四师由杨琪任师长，政治委员张达志，参谋长朱子休，经理处长崔世俊，下辖第一、二、三团。1月31日，红二十七军八十四师首战南沟岔获胜，歼灭国民党军第八十四师高桂滋部第四九九团一个前哨加强连，缴获机枪3挺和步枪100多支。红二十七军八十四师成立后，根据陕北特委的指示，红六支队和红十五支队于2月15日召开负责人联席会议，决定将这两个支队合编为红五团，王士杰团长，慕生忠任政委，李启贤任副团长，樊文德任参谋长，全团共180余人。红二十七军八十四师组建后，由于第三团在神府地区活动，不能与师的主力会合，逐将该团改为神府独立团，坚持神府地区的武装斗争。中共陕北特委将红五团改为第三团，纳入红二十七军第八十四师的建制。至此，陕北革命根据地共有一个师的主力红军，一个正规独立团，几十支游击队和两万多人的赤卫军，形成了主力红军、地方部队和群众武装相互支援的局面。在陕北革命根据地的县级工农民主政权建立之前，由群众组织负责乡、村事务的管理工作，实际履行了基层政权的职责。群众组织主要包括贫农会、雇农工会、妇女会等。
早在陕北革命根据地创建之前，陕北地区的群众组织就已经开始建立。1928年夏，在中共米脂县委的领导下，米脂县农民协会成立，姜好兴、贺达渊为负责人，领导农民进行吃大户、要义仓粮的斗争。1929年6月，在中共佳县区委的领导下，佳县成立了“农民之友会”，组织农民与地主豪绅开展斗争。1933年8月，在中共陕北特委委员张达志的领导下，贺生荣、尤良等组织动员了清涧数千名农民将县城包围，迫使清涧县政府答应了围城农民提出的部分抗粮条件。随着这一斗争的胜利，由白施彩担任会长的清涧县贫农会成立。随着陕北革命根据地的逐步扩大，在根据地各县的乡、村普遍建立了贫农会组织。贫农会既管理地方民事，又负责游击战争的后勤保障工作。由于陕北地区经济落后，只有数量有限的小煤窑、小盐场和毛织、酿酒等手工作坊，产业工人数量很少，因此，工会组织主要是以破产雇农为主组织的雇农工会。1929夏初，在共产党员李景林的领导下，以张宗贤、张建材为首的绥德县三皇峁数百名盐工，围困地方当局设立的盐局，要求减轻盐税。这一斗争取得了一定的胜利。1934年6月中旬，中共府谷县委和陕北游击队第三支队指派贺伟等，在清水乡青春峁煤窑组建了一支以煤矿工人为主的武装游击队，韩峰为负责人。这支武装游击队在当地的游击战争中发挥了重要的作用。陕北根据地组织的乡村雇农工会，由于人员普遍较少，基本是集体参加当地贫农会的形式，并在贫农会中发挥领导骨干作用。陕北根据地建立的县级工会，主要是以贺开全任主席的清涧县总工会。陕北根据地的妇女会组织，主要设在乡、村。妇女会的主要任务是宣传组织广大妇女参加土地革命斗争，为红军游击队缝补衣服，做鞋袜，护理伤病员。有的妇女还承担了送信、放哨、侦探敌情的任务。妇女会在根据地的“扩红”运动中发挥了重要的作用。在妇女会的广泛宣传教育下，根据地出现了很多母亲送儿子、妻子送丈夫参军的感人事例。1934年6月，清涧县高杰村白振纪烈士的遗属刘景如，带领本村的白云凡、白茜、白凤梧、白烈飞、白健、白凌云、白国英、白怀英、白守春九名姑娘（人称“十姐妹”）冲破封建礼教的束缚，走上了革命的道路。在中共陕北特委和清涧县委的领导下，“十姐妹”毅然走出家门，大胆开展妇女工作。她们走乡串户，宣传男女平等，反对买卖婚姻，帮助妇女剪短发、放足，组织妇女给红军游击队缝衣服、做军鞋，护理伤病员。“十姐妹”的事迹在陕北根据地广泛流传。在妇女运动深入开展的形势下，绥德县妇女联合会于1934年8月成立，王静任主任。这是陕北根据地第一个县级妇女会组织。陕北根据地群众组织的普遍建立，团结了广大劳苦群众，为根据地的巩固和发展做出了重要贡献，也为各级工农民主政权的建立奠定了坚实的群众基础。 在创建陕北革命根据地的过程中，中共陕北特委多次提出建立革命政权的任务。1933年7月召开的高起家坬会议，提出了在条件比较成熟和巩固的革命根据地建立工农民主政权的任务。1934年4月召开的神堂沟会议，再次明确提出要武装开辟村庄，使苏区连成一片；发动群众，分配土地，建立苏维埃政权。1934年5月，中共陕北特委做出《开展游击运动与创造陕北新红军与苏区的决议》，明确要求：“在陕北很快地建立革命委员会的临时政府，统一军事行动。”
在粉碎了国民党军队对陕北根据地的第一次军事“围剿”之后，建立各地工农民主政权的时机已经成熟。1934年8月25日，安定县革命委员会在涧峪岔景家河村成立，刘光显任主席。这是陕北根据地建立的第一个县级工农民主政权。革命委员会内设土地、劳动、粮食、财政、教育、军事等办事机构，下辖西区、北区等四个区苏维埃政府。同年11月下旬，安定县工农兵代表大会在李家岔区龙嘴河村召开，决定将安定县改名赤源县，并选举成立了赤源县苏维埃政府，薛兰斌当选为主席，康润民当选为副主席。赤源县辖安定县西区、北区，横山县石湾一区，靖边县东区和安塞县东北部分地区，下设十个区苏维埃政府。
安定县旧址 9月12日，清涧县革命委员会在鹿儿原村成立，主席白世杰，副主席王文随，军事委员白炳忻（马义），肃反委员黄石山，土地委员王占山，文化委员惠子明，经济委员张子良，粮食委员吴台亮，劳动委员王光山，秘书刘呈云。清涧县革命委员会下设东一区、东二区、中一区、中二区、北区、南区和城区。在清涧县革命委员会成立后，中共陕北特委以清涧县革命委员会的名义，起草了县革命委员会的组织条例，要求各县参照清涧县革命委员会的组织形式，把临时政权建立起来。一般是在各县县委领导下成立筹备委员会，由筹备委员会确定党、团、游击队、群众组织代表在工农兵代表大会中的人数，由各县工农兵代表大会民主选举成立工农民主政府。在此之后，神木县革命委员会于9月18日在王家庄成立，呼子威（后叛变）任主席。同年11月7日，神木县革命委员会改为神木县苏维埃政府，仍由呼子威任主席，王恩惠任副主席，下设五个区。9月下旬，中共佳县县委报请陕北特委批准，在马连塔村召开了佳县临时革命委员会成立大会。中共陕北特委委员马明方、张达志出席会议并发表了讲话。会议选举产生了佳县临时革命委员会领导成员：主席王好明（后叛变），副主席高述先，财政委员会主任任自新，教育委员会主任李飘萍，土地委员会主任张成功，粮食委员会主任乔兴和、副主任曹俊凯，民政委员会主任郭文华、副主任张文直，保卫委员会主任曹华山、副主任高录忠，军事委员会主任贺大增、副主任马增前。佳县临时革命委员会下设五个区，即南区、北区、中区、沿河区，并在米脂县东部设立了米东区。同年10月，在背沟村召开了佳县苏维埃政府成立大会，选举产生了佳县苏维埃政府领导成员：主席高长直，副主席高述先，财经委员会主任任志钞，粮食委员会主任乔兴和，肃反委员会主任高录忠，教育委员会主任李飘萍，军事委员会主任贺大增、副主任马增前，土地委员会主任张成功，民政委员会主任曹俊凯，保卫队长曹华山。11月3日，吴堡县革命委员会成立大会在后冯家畔村召开。出席会议的近400名代表用差额选举的方式，在7名候选人中选举5人组成吴堡县革命委员会：主席李庆玉（老杜），副主席丁茂义，委员薛克明、高飞、霍云林。县革命委员会选举产生后，任命霍云林为财政委员会主任，王德华为粮食委员会主任，李选益为代表委员会主任，薛克明为保卫委员会主任。吴堡县革命委员会下辖三个区。1935年1月20日，吴堡县工农兵代表大会在李常家山举行，出席会议的56名代表在9名候选人中选出7名吴堡县苏维埃政府组成人员，丁茂义为主席，李保邦、冯治国、秦茂芳为副主席。绥德县革命委员会于1935年1月在南区花石畔村成立，主席王学善，副主席郝明芳（女）、马生元。绥德县革命委员会下辖六个区。同年1月，赤光县革命委员在张家屯村成立。曹增荣（刘炳仁）任主席，孔儒臣（刘步岳）任副主席。赤光县革命委员会下辖五个区。同年2月，赤光县改名为延川县。6月，延川县革命委员会改为延川县苏维埃政府，主席曹增荣，副主席孔儒臣。县苏维埃政府内设土地部、国民经济部、工农检查部、军事部、粮食部、内务部、教育部、裁判部、劳动部、政治保卫部十个工作机构，下辖东区、南区、西区、北区、中区五个区苏维埃政府。1935年2月初，延水县革命委员会在刘家畔村成立。惠志明任延水县革命委员会主席，惠思贤、王文随任副主席。同年6月，延水县革命委员会改为延水县苏维埃政府，主席惠志明，副主席王文随。延水县苏维埃政府内设土地部、国民经济部、教育部、内务部、粮食部、裁判部、军事部和政治保卫部，下辖东区、南区、北区、西区、中区五个区苏维埃政府。秀延县苏维埃政府于1935年2月初在赤源县玉家湾区柳树沟村成立。秀延县位于今子长县东北部地区，下辖杨家园则区、北区、西区。薛兰斌任主席，康润民、强晓初任副主席。陕北革命根据地县级工农民主政权的相继建立，得到了广大人民群众的热烈欢迎和积极拥护，也为陕北根据地苏维埃政权的建立奠定了基础。 随着陕北革命根据地的日益巩固和发展，以及各级工农民主政权的相继建立，建立根据地统一政权的条件日益成熟。1935年1月25日，中共陕北特委在赤源县白庙岔村主持召开了陕北苏区第一次工农兵代表大会，到会代表150多名，会期三天。大会通过了《陕北省工农兵代表大会选举法》、《组织法》、《土地法》、《婚姻法》等法令。会议选举产生了陕北省苏维埃政府，主席马明方，副主席崔田民、霍维德。曹志明任秘书长兼国民经济部长，辛兰亭任土地部长，粮食部长高旭光，劳动部长祈明珍，裁判部长薛兰斌，财政部长艾楚南，教育部长陈蓬飞，保卫局长刘子义，贸易局负责人白树标，巡视员强晓初、白栋材。 陕北省苏维埃政府成立后，先后下辖赤源、秀延、神木、佳县、吴堡、绥德、清涧、赤光、延水、延长、延安、米（脂）西、靖边（东靖边）、瓦窑堡等县（市）苏维埃政府或革命委员会。陕北省苏维埃政府机关先后驻白庙岔、永坪镇和瓦窑堡。陕北省苏维埃政府的成立，标志着陕北革命根据地的创建和发展进入了一个新的历史时期。 在中共陕北特委的领导下，陕北革命根据地开展了消灭封建地主土地所有制、实现“耕者有其田”的土地分配工作。
陕北根据地的土地分配起步于清涧县。1934年春，清涧县的部分区、乡开始了没收地主土地的工作。由于不掌握分配土地政策，加之正值春耕，有的区、乡便以村为单位，依靠贫农会集体耕种。在白家川等少数村庄甚至出现了集体吃饭的现象，影响了群众的利益和积极性。当时担任中共清涧县委秘书长的李景林回忆说：“1934年春，为了应付敌人小股的便衣队，赤卫队以排为单位上山集体种地。夏收以后，又集体收藏，但因没有进行分配，群众吃不到粮食，因此有些村子也就办起集体食堂来了。有些村子集体收藏的粮食被敌人抢走，弄得整个村子没有吃的。从而，在群众中一度产生了混乱，群众很有意见。”1934年5月，中共陕北特委在《开展游击运动与创造陕北新红军与苏区的决议》中明确提出：“革命委员会建立以后，应该安定县或绥清、佳吴、神府等几县为根据地，立即没收地主的土地，依照劳动与人口的混合原则，分配给雇农、贫农和中农。红军战士有分得土地的优先权。城市工人的家〔属〕同样有分得土地的权利。地主不能在任何名义之下分得土地。”同年8月，中共陕北特委在清涧寺墕里会议上进一步提出了建立革命委员会和分配土地的问题。中共陕北特委9月11日发布的《关于冲破“围剿”决议案》指出：“西北劳苦群众开展了空前的尖锐的阶级斗争，已由分粮、吃大户斗争进行到分配土地的斗争，抗捐抗税的斗争进行到推翻豪绅地主国民党的统治，建立工农政权的斗争。”要求“土地委员会立即根据中央颁布的土地法分配土地，没收豪绅地主的土地，分配给贫农雇农。地主不能在任何名义之下分得土地”。此后，中共陕北特委委员马明方、郭洪涛等分别在赤源县玉家湾和清涧县的圪垌坬村领导了土地分配的试点工作，并取得了经验。清涧县的试点工作由郭洪涛领导，中共清涧县委和县革命委员会的负责人刘立春、唐洪澄、白世杰等参加。试点原拟在袁家沟村进行。但因袁家沟村的群众大都离开了本村，加之工作组内部对有关分配土地的政策有分歧，袁家沟的试点工作未能进行，试点工作遂改在袁家沟附近的圪垌坬进行。圪垌坬村共有31户，120多人，耕地面积2058亩，大部分土地被白林碧占有。工作组在几经反复后，划定了该村村民的阶级成分：富农1户，中农10户，贫农17户，雇农3户。在此基础上，工作组组织群众进行了土地分配。通过赤源县玉家湾村和清涧县圪垌坬村的试点工作，中共陕北特委总结出了土地分配的政策和基本原则：没收豪绅、地主和富农的土地；中农土地不动；红军家属、贫农、雇农分好地；参加革命的富农子弟和拥护红色政权的富农可以一样分地，其他富农分坏地；参加革命的地主子女和拥护红色政权的地主一样分地，其他地主不分地；考虑到一些单身男子以后将娶妻成家，分给双份地。随后，中共陕北特委分别举办了分配土地训练班，培训骨干，以推动整个陕北根据地土地分配工作的开展。如中共清涧县委、县革命委员会在榆山上村举办的训练班，每期20天，培训区、乡搞土地分配工作的干部10至30人，共举办两期。随着培训工作的进行，清涧县以区、乡为单位，先大村，后小村，逐步推开，完成了清涧县苏区的土地分配工作。1935年1月，中共绥德县委和县革命委员会在山榆坬村举办了为时一个月的土地分配学习班，重点培训区、乡干部划定阶级成分和分配土地的原则及方法。学习班结束以后，绥德县苏区普遍开展了土地分配运动，具体步骤是先定成分，后分土地。1934年11月14日，中共陕北特委在给中央驻北方代表孔原的报告中写道：“最近陕北苏维埃区域的日益扩大，各县都进行着分配土地的工作，计划明年春耕时将土地分配停当。”陕北革命根据地的土地分配工作从1934年秋开始，到1935年春季基本完成。在当时的形势下，土地分配工作虽然提出了“地主不分地”“富农分坏地”的“左”的口号，但在实际执行中，除逃亡、反动的地主豪绅不分和少分土地外，其余多数地主、富农，也大多按照人口数量分配了土地。土地分配受到了广大贫苦群众的普遍欢迎，调动了人民群众直接投身革命斗争的积极性。 陕北革命根据地的经济，是一种特殊状态的战时经济。由于陕北地域偏僻闭塞，交通不便，造成了经济的严重落后。尤其是国民党地方当局和驻军、地方反动民团的长期骚扰和频繁进剿，更造成了根据地各级工农民主政权和红军、游击队的供给困难。根据地的财政来源，主要是依靠没收土豪劣绅和反动地主的粮食、财物，另外还有一部分是开明绅士、地主、富商捐献。由于自然灾害频繁，各地还组织了“互济会”，筹集一些自用经费，或给红军、游击队补充军需，或用于救济受灾群众和红军家属。
在实行土地分配后，根据地内大多数村庄都留有红军公田，由贫农会组织耕种、收获。所收的粮食一部分用于优抚红军烈属，一部分供给过往的红军、游击队食用。为了解决根据地内布匹、火柴、食盐等生活日用品严重短缺的局面，各级工农民主政权除组织群众“赶牲灵”，搞长途贩运外，还支持一些开明地主和商贩到周边的山西、绥远、宁夏等地进行商贸活动，以采购根据地极为紧缺的日用品和药品等。在极为艰苦的环境中，根据地人民竭尽所能，在一定程度上保证了根据地经济建设的发展。陕北革命根据地的文化教育工作，为根据地的发展和动员广大群众投身土地革命斗争发挥了重要作用。在各级工农民主政权建立之前，各级中共组织和共青团组织，深入广大农村，普遍利用兴办小学、冬书房和农民夜校等形式，进行土地革命斗争的宣传工作，使一大批青壮年农民走上了革命道路。随着各级工农民主政权的相继建立，各地的列宁小学和识字班也纷纷建立，使投身革命的工农干部在短时期内脱盲，掌握了初步的文化知识。各地的赤少队和儿童团也积极组织少年儿童学习文化知识，教唱革命歌曲，为根据地文化教育工作的开展发挥了极为重要的作用。为了进一步推动陕北根据地的文化教育建设，中共陕北特委在1934年10月15日给中央驻北方代表孔原的报告中特别提出：“派来文化工作同志数人，西北文化特别落后，要发展西北普罗（无产阶级）文化，要求你们多给我们介绍文化人材。”随着陕北省苏维埃政府的成立，陕北革命根据地的文化建设也得到了进一步的发展。在中共陕北特委和陕北省苏维埃政府的领导下，陕北根据地的经济建设和文化建设，在十分困难的条件下，取得了长足的进步，为根据地的不断发展和巩固发挥了极其重要的作用。
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